裁判要旨
政府信息公開(kāi)沒(méi)有采取適當(dāng)?shù)墓_(kāi)方式，原告沒(méi)有及時(shí)獲取相關(guān)信息，受到損失后，要求行政機(jī)關(guān)予以賠償。對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)予以賠償，一是需要考察信息公開(kāi)不當(dāng)是否足以構(gòu)成行政違法；二是需要考察公開(kāi)行為與產(chǎn)生損害賠償之間的因果關(guān)系；三是需要考察要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任事實(shí)與理由是否正當(dāng)。
案情
2015年5月，原告柏岳將一套位于濟(jì)南緯三路小學(xué)學(xué)區(qū)房（某單位宿舍）出售。房屋出售后原告得知,2014年6月，被告濟(jì)南市市中區(qū)教育局已將該宿舍由原學(xué)區(qū)劃歸至新的經(jīng)五路小學(xué)學(xué)區(qū)。被告將該學(xué)區(qū)調(diào)整情況在同年招收新生前夕在經(jīng)五路小學(xué)門(mén)口進(jìn)行了公告張貼，但原告在出售房屋之前沒(méi)有得知該信息。2015年8月5日，原告向被告提交政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)，申請(qǐng)內(nèi)容是：“該學(xué)區(qū)房（即涉案房屋）是否為經(jīng)五路小學(xué)學(xué)區(qū)房，何時(shí)劃歸該學(xué)區(qū)，以何種方式公布過(guò)該信息。”2015年8月17日，被告書(shū)面答復(fù)：“目前，該學(xué)區(qū)房（即涉案房屋）屬于濟(jì)南市經(jīng)五路小學(xué)招生的學(xué)區(qū)范圍。2014年6月，按照市教育局有關(guān)規(guī)定及學(xué)校生源情況，為讓更多的孩子享受優(yōu)質(zhì)教育，我局對(duì)部分學(xué)校的學(xué)區(qū)范圍進(jìn)行了動(dòng)態(tài)調(diào)整，該處院落由濟(jì)南市緯三路小學(xué)學(xué)區(qū)劃歸濟(jì)南市經(jīng)五路小學(xué)學(xué)區(qū)。濟(jì)南市經(jīng)五路小學(xué)以在學(xué)校門(mén)口醒目處張貼學(xué)區(qū)圖的方式向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息。”原告認(rèn)為，由于被告未能在涉案房屋所在地，或者公眾可以接觸到的媒體公布學(xué)區(qū)房調(diào)整信息，使得自己在出售涉案房屋時(shí)，是以原緯三路小學(xué)學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格售賣(mài)，該售價(jià)僅僅為經(jīng)五路小學(xué)學(xué)區(qū)房的一半，遭受重大損失。同年11月9日，柏岳向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判令被告未將經(jīng)五路學(xué)區(qū)房劃分情況向社會(huì)公示之行為構(gòu)成行政不作為，被告賠償原告在不知情的情況下出售學(xué)區(qū)房造成的損失34萬(wàn)元。同年11月，被告在其官方網(wǎng)站www.jnszjy.net再次將上述學(xué)區(qū)調(diào)整情況進(jìn)行了公示。
裁判
山東省濟(jì)南市市中區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，原告具有本案訴訟主體資格。盡管被告的兩次信息公開(kāi)的行為均存在一定的瑕疵，但不能以此認(rèn)定被告上述政府信息公開(kāi)行為構(gòu)成行政不作為。同時(shí)，原告因房屋買(mǎi)賣(mài)而產(chǎn)生的所謂價(jià)值損失，與被告調(diào)整學(xué)區(qū)的行政行為之間缺乏必然的因果關(guān)系，同時(shí)，該信息導(dǎo)致房屋的市場(chǎng)價(jià)格發(fā)生變化屬于市場(chǎng)行為，政府不應(yīng)當(dāng)為市場(chǎng)行為承擔(dān)責(zé)任；該買(mǎi)賣(mài)合同屬于民法調(diào)整的范疇，買(mǎi)賣(mài)雙方應(yīng)通過(guò)民事訴訟解決相關(guān)爭(zhēng)議。法院判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。一審判決生效后，雙方均未上訴，判決已生效。
評(píng)析
本案應(yīng)從以下三個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題分析。
1.原告具有本案訴訟主體資格。在學(xué)理上，一般將政府信息公開(kāi)行為視為行政事實(shí)行為，即行政主體基于職權(quán)實(shí)施的不能產(chǎn)生、變更或者消滅行政法律關(guān)系的行為。一般認(rèn)為，行政事實(shí)行為雖然具有可能導(dǎo)致?lián)p害的特性，但由于不能產(chǎn)生、變更或者消滅行政法律關(guān)系，所以并不具有行政法上的可訴性，即不能夠通過(guò)行政訴訟來(lái)賠償損害。本案原告認(rèn)為，被告沒(méi)有依法對(duì)其調(diào)整學(xué)區(qū)的政府信息向社會(huì)公示，導(dǎo)致原告將房屋低價(jià)出售，侵犯其合法權(quán)益，從而提起行政訴訟并要求賠償，符合法律規(guī)定，因此原告具有訴訟主體資格。
2.被告公開(kāi)學(xué)區(qū)信息的方式存在瑕疵，但不屬于行政不作為。“行政不作為”這一概念既包括合法行為，也包括非法行為。原告的訴請(qǐng)實(shí)際上是指被告沒(méi)有履行政府信息公開(kāi)的法定職責(zé)，即行政主體因不履行法定的作為義務(wù)而構(gòu)成的行政違法�！豆_(kāi)條例》第十五條和第十八條分別規(guī)定主動(dòng)公開(kāi)政府信息的方式和期限，公開(kāi)方式是通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式；公開(kāi)時(shí)間是自該信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)。本案中，被告于2015年6月變更學(xué)區(qū)，招生前期張貼公告，11月在官方網(wǎng)站上予以公告，兩次主動(dòng)公開(kāi)分別在公開(kāi)范圍和公開(kāi)時(shí)間上存在一定的瑕疵。但是，《公開(kāi)條例》第十八條中應(yīng)當(dāng)視為不完全列舉規(guī)定，只要被告采取了公開(kāi)的措施，并沒(méi)有隱瞞相關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為履行了公開(kāi)義務(wù)，僅僅是首次公開(kāi)沒(méi)有達(dá)到“便于公眾知曉的程度”；第三次沒(méi)有在“20個(gè)工作日內(nèi)公開(kāi)”，存在一定瑕疵，不應(yīng)當(dāng)被擴(kuò)大解釋到“不履行法定職責(zé)”，所以不應(yīng)認(rèn)定為行政不作為，應(yīng)認(rèn)定為作為不適當(dāng)。
3.被告不應(yīng)當(dāng)對(duì)原告的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。第一，多因一果。導(dǎo)致房?jī)r(jià)變化的因素有很多，諸如交通、環(huán)境、利率、稅收等等均是有影響因素，原告將學(xué)區(qū)劃分作為影響涉案房屋定價(jià)的唯一因素并不充分。第二，不存在行政違法。本案中被告雖然存在公開(kāi)方式存在瑕疵的情形，但不屬于行政不作為，更談不上行政違法。行政賠償制度應(yīng)當(dāng)以行政違法事實(shí)的存在為前提。第三，區(qū)分直接損失與間接損失。行政賠償制度中，直接損失系指因侵權(quán)行為所導(dǎo)致的現(xiàn)存財(cái)產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低；間接損失指侵權(quán)行為阻卻了財(cái)產(chǎn)上的可得利益，即正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦妗５谒�，區(qū)分市場(chǎng)行為與政府行為。房?jī)r(jià)的漲跌確實(shí)會(huì)受到政府信息的影響，但本質(zhì)上遵循的是市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系，房屋的交易更是市場(chǎng)行為而不是政府行為，如果該等民事行為產(chǎn)生的法律后果均由政府承擔(dān)，會(huì)混淆市場(chǎng)和政府在經(jīng)濟(jì)生活中各自的作用，不適當(dāng)增加政府負(fù)擔(dān)。
本案案號(hào)：(2015)市行初字第207號(hào)
案例編寫(xiě)人：山東省濟(jì)南市市中區(qū)人民法院 陳衛(wèi)東 遲 忱
