從浙江的吳英到湖南曾成杰，從黑龍江的焦英霞到吉林的王希田，從四川的田玉文到山西的聶玉聲，近十年來，民營企業(yè)家因集資詐騙罪和非法吸收公眾存款罪獲刑，尤其是吳英由死刑改判死緩，引發(fā)了各界關注。 據(jù)銀監(jiān)會處置非法集資部際聯(lián)席會議2013年公布的信息，2005年至2012年間，公安機關年均立非法集資案件2000多起，年均涉案金額200億元左右。2011年、2012年，此類案件的重刑率均超過30%。 就此，民間金融專家、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所馮興元研究員與北京理工大學法學院教授徐昕共同主持《非法集資類罪問題與修法建議研究》課題，進行了為期一年的調查研究，并由徐昕和法學博士黃艷好、王萬瓊共同主筆撰寫了近2萬字建議書，對非法集資類犯罪作出整體梳理和反思，呼吁廢除集資詐騙罪死刑，并提出修法建議。
此前，馮興元教授在2013年親自率隊調查湘西曾成杰非法集資死刑案，并曾在《東方早報》發(fā)布長達1萬6千字的調查報告，對曾成杰的判罪提出疑問。也有多位經(jīng)濟學家長期關注非法集資罪這一口袋罪的問題，在要求廢除集資詐騙死刑判決的同時，要求廢除非法集資罪這類罪名。
建議書指出，吸納資金是否用于生產(chǎn)經(jīng)營，應作為罪否的關鍵因素。集資款用于生產(chǎn)經(jīng)營的，應排除在非法吸收公眾存款罪名之外。同時，應對集資款用途的比例作出界定，只有當行為人把集資款用于個人消費或揮霍的比例，大于用于投資或生產(chǎn)經(jīng)營活動的比例時，才能認定其具有非法占有目的。
建議書同時提到，長遠來看，隨著金融體制改革的不斷深入和金融體系的完善，應廢除金融管理本位主義的“非法吸收公眾存款罪”。 此外，建議書呼吁制定《民間借貸法》，明確合法民間借貸和非法吸收公眾存款罪的界限。該文特別提出，應突破現(xiàn)有民間借貸利率最高不得超過銀行同類貸款利率4倍的規(guī)定，根據(jù)地方經(jīng)濟條件和民間借貸的情況等因素綜合確定。以下為報告全文：
非法集資類犯罪的立法反思與建議
一、引言
長期以來，民營企業(yè)的生存環(huán)境十分艱難，其中一個表現(xiàn)就是融資困難。一方面，企業(yè)發(fā)展需要資金的支持，但民營企業(yè)卻很難從現(xiàn)有金融體系中獲取資金，不得不自謀出路；另一方面，民間融資者常被冠上“非法集資”之名，遭受嚴厲打擊，甚至因觸犯集資詐騙罪而面臨極刑。例如：
——2003年2月，山西璞真事業(yè)集團董事長聶玉聲因非法吸收公眾存款罪被判處有期徒刑10年；
——2003年3月，四川成都新蓉新股份有限公司董事長田玉文因非法吸收公眾存款罪被判處有期徒刑11年；
——2003年5月，河北徐水孫大午因非法吸收公眾存款罪被判處有期徒刑3年，緩刑4年；
——2004年11月，遼寧營口東華集團董事長汪振東因集資詐騙罪被判處死刑；
——2006年6月，億霖木業(yè)集團負責人趙鵬運因非法經(jīng)營罪被判處有期徒刑15年；
——2009年3月，浙江溫州市樂清“會主”高秋荷因組織“經(jīng)濟互助會”高息吸納會錢，以集資詐騙罪被判處死刑；
——2009年8月，浙江麗水市杜益敏因集資借新還舊積欠巨資，以集資詐騙罪被判處死刑；
——2010年4月，吉林海天實業(yè)有限責任公司董事長王希田因集資詐騙罪被判處死緩；
——2010年12月，黑龍江哈爾濱市英霞實業(yè)（集團）公司董事長焦英霞因集資詐騙罪被判處死刑，該判決2013年被最高法院駁回；
——2012年，浙江東陽吳英從11位親友定向集資，以集資詐騙罪初判死刑，后在社會輿論的關注下改判死緩；
——2013年，湖南曾成杰與政府合作進行“三館”建設，本有能力償還借貸，卻仍因集資詐騙罪被判處死刑。
上述案例只是非法集資類犯罪的一個縮影。事實上，近十年來我國對非法集資一直保持高壓態(tài)勢，對非法集資行為的懲治極為嚴厲。據(jù)2013年11月處置非法集資部際聯(lián)席會議公布，2005年以來，公安機關年均立非法集資案件2000多起，年均涉案金額200億元左右；2008年以來，共破案1.6萬余起，挽回經(jīng)濟損失近500億元。法院受理非法集資犯罪案件逐年上升，2011年、2012年受理案件分別為1274起、2223件，上升約79%；連續(xù)兩年重刑率均超過30%。
刑法嚴懲非法集資活動的預期設想與非法集資現(xiàn)象愈演愈烈的現(xiàn)實之間形成的巨大反差，讓我們不得不進行反思。上述不少飽受爭議的非法集資案件，如孫大午案、吳英案等，不僅暴露了我國相關法律法規(guī)在規(guī)制非法集資活動中存在種種問題，而且表明近年來非法集資類犯罪口袋化的趨勢日益明顯，由此導致民營企業(yè)的生存環(huán)境進一步惡化，直接影響了我國市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
因此，如何改變立法和政策，有效區(qū)分合法集資行為、一般違法行為和犯罪行為，實現(xiàn)“口袋罪”的除罪化，保障懲治非法集資類犯罪的公平合理，并進一步推動經(jīng)濟犯罪和財產(chǎn)犯罪領域的死刑廢除，從而充分保障民營企業(yè)家的合法權益，促進市場經(jīng)濟發(fā)展，這具有重大而迫切的現(xiàn)實意義。
本報告旨在梳理非法集資類犯罪的現(xiàn)行法律和政策，基于犯罪構成的理論和司法實踐，分析非法集資類犯罪認定和適用中存在的問題，并在此基礎上參照域外經(jīng)驗，結合我國實際，最終提出既符合中國國情又切實可行的立法和政策建議。
二、非法集資類犯罪的立法演變與犯罪構成
非法集資并非現(xiàn)行刑法上的一個具體罪名，而是指一類犯罪行為。根據(jù)現(xiàn)行刑法和相關司法解釋以及實踐作法，刑法中涉及非法集資的罪名包括非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪、欺詐發(fā)行股票、債券罪、擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪、擅自設立金融機構罪、組織、領導傳銷活動、非法經(jīng)營罪等7個罪名。
其中，擅自設立金融機構可視為非法集資的準備行為；非法吸收公眾存款、欺詐發(fā)行股票、債券、擅自發(fā)行股票、債券、組織、領導傳銷活動、非法證券、基金當中的非法經(jīng)營5個罪名屬于非法集資類犯罪的主體罪名；非法吸收公眾存款罪屬非法集資犯罪的一般法規(guī)定，其他4個主體罪名屬特別法規(guī)定；集資詐騙罪是非法集資犯罪的加重罪名。
(一)立法演變
非法集資類犯罪并非一開始就存在，舊刑法典未有專門規(guī)定，它是伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而逐漸被納入到刑法體系中，并最終在刑法典中出現(xiàn)了相應的罪名。20世紀90年代以前，非法集資活動極少發(fā)生，很少受到關注。但到20世紀90年代，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和金融市場的初步形成，非法集資活動初見端倪。1993年，北京長城機電科技產(chǎn)業(yè)公司總裁沈太福因貪污罪和受賄罪被判死刑，這是較早進入人們視野的非法集資案件，被視為改革開放后“非法集資第一案”。
縱觀整個立法變遷過程，非法集資類犯罪大致經(jīng)歷了從經(jīng)濟性行政法規(guī)，到附屬、單行刑法，再到刑法典明文規(guī)定及出臺司法解釋規(guī)范適用等階段。
1.經(jīng)濟性行政法規(guī)和文件
20世紀90年代初，隨著經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)生了一系列涉及金融投資的詐騙犯罪案件，尤其是1993年北京沈太福非法集資案和1994年江蘇無錫鄧斌非法集資案。這些案件開啟了我國對非法集資進行刑事規(guī)制的歷程，由此引發(fā)大規(guī)模的金融立法活動。這些立法活動最初表現(xiàn)為頒布經(jīng)濟性行政法規(guī)。
較典型和重要的法規(guī)和行政文件，例如，1992年國務院發(fā)布的《儲蓄管理條例》，明確規(guī)定實施非法吸收公眾存款的應當追究刑事責任；1993年國務院發(fā)布的《關于堅決制止亂集資和加強債券發(fā)行管理工作的通知》，規(guī)定任何地區(qū)、部門、企事業(yè)單位和個人，一律不準在國務院有關規(guī)定之外以各種名義亂集資；同年8月，作為我國較早使用“非法集資”概念的規(guī)范性文件，國務院批轉的《中國人民銀行關于集中信貸資金保證當前經(jīng)濟發(fā)展重點需要意見的通知》指出“要堅決制止和糾正違章拆借、非法集資”；9月，國務院又發(fā)布《關于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》，規(guī)定除股份公司股票、企業(yè)債券、短期融資券或金融債券外，禁止其余有償集資活動。
2.附屬、單行刑法
上述行政法規(guī)和文件頒行不久，不少內容就經(jīng)過全國人大及其常委會的認可而上升為法律。
1995年，全國人大及其常委會先后頒布《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《擔保法》、《票據(jù)法》、《保險法》，以及全國人大常委會出臺《關于懲治違反公司法的犯罪的決定》、《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》。上述“五法二決定”基本確立了中國的金融法律規(guī)范體系。其中，單行刑法《關于懲治違反公司法的犯罪的決定》規(guī)定了欺詐發(fā)行股票、債券罪和擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪�！蛾P于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》正式確立了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪。該決定第七條規(guī)定，非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序的，最高處十年有期徒刑；第八條規(guī)定，以非法占有為目的，使用詐騙方法非法集資的，最高可處死刑。
此外，1996年最高人民法院出臺的《關于審理詐騙案件具體應用法律的若干問題的解釋》對非法集資進行了界定，規(guī)定“非法集資是指法人、其他組織或者個人，未經(jīng)有權機關批準，向社會公眾募集資金的行為”。
3.刑法典及司法解釋
1997年修訂的《刑法》增加了破壞金融管理秩序罪和金融詐騙罪兩節(jié)，主要吸收了《關于懲治違反公司法的犯罪的決定》和《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》的內容。自此，非法集資類犯罪納入了刑法典的體系。但鑒于立法存在諸多模糊之處，為更好打擊非法集資活動，有關部門又陸續(xù)出臺了一系列文件，尤其是1997年亞洲金融風暴之后，政府及有關部門為強化金融監(jiān)管明顯加大了治理非法集資的力度。
較典型和重要的文件，如1998年國務院發(fā)布的《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》，將“未經(jīng)中國人民銀行批準”沿用為成立非法吸收公眾存款犯罪的構成要件，并明確解釋了該罪所具有的“不特定性”和“承諾回報”兩項特征。該規(guī)定對犯罪構成要件的解釋和具體化，對司法實踐具有較大的指導意義。但由此也可看出，中國經(jīng)濟犯罪的刑事立法具有依賴經(jīng)濟性行政法規(guī)解釋的附屬性。
之后，不少文件對“非法集資”做出了界定，并對“非法集資”的主要特征進行了歸納和總結；有些文件甚至對非法集資的形式進行了類型化的列舉。
2010年11月，最高人民法院出臺《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，并于2011年1月4日起實施。該解釋界定了非法集資行為，細化了非法集資概念的四個特征要件，列舉了10類構成非法吸收公眾存款罪的具體行為方式，明確了集資詐騙罪中“非法占有目的”要件的認定，規(guī)定了有關罪名定罪和量刑的標準，同時還規(guī)定了不列入犯罪和免于刑事處罰、不作為犯罪處理的豁免規(guī)則。
時隔不到四年，2014年3月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合出臺《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》，就關于行政認定、“向社會公開宣傳”、“社會公眾”等認定問題，以及共同犯罪、涉案財物的追繳和處置、證據(jù)收集、涉及民事案件、跨區(qū)域案件等處理問題作出了詳細解釋。該意見是對原司法解釋和相關法律法規(guī)的進一步細化，在犯罪認定上呈現(xiàn)了一定程度的擴張，更進一步體現(xiàn)從嚴打擊非法集資活動的趨勢。
透過這些立法變遷，我們看到的不僅是從經(jīng)濟性法規(guī)到附屬、單行刑法再到刑法典的立法路徑，更是國家對非法集資活動持續(xù)加大管制、不斷從嚴打擊的過程。
然而，非法集資愈演愈烈并呈多發(fā)態(tài)勢的現(xiàn)實卻表明，國家采用嚴厲的刑罰規(guī)制手段治理非法集資的效果并不理想。
之所以效果欠佳，一個關鍵的原因就在于立法者對立法背景的忽略。改革開放后，尤其是近二十年，隨著市場轉型的推進和金融市場的不斷完善，立法所依據(jù)的社會現(xiàn)實業(yè)已發(fā)生巨大的變化。但這些變化，尤其是民營經(jīng)濟的急速發(fā)展及其所面臨的艱難的融資困境，卻被立法者或基于各種擔憂而有意無意地忽略掉，進而導致在立法、司法過程中出現(xiàn)了種種問題。這些問題及立法背景的具體變化，后文將有更詳細的分析。
此前，馮興元教授在2013年親自率隊調查湘西曾成杰非法集資死刑案，并曾在《東方早報》發(fā)布長達1萬6千字的調查報告，對曾成杰的判罪提出疑問。也有多位經(jīng)濟學家長期關注非法集資罪這一口袋罪的問題，在要求廢除集資詐騙死刑判決的同時，要求廢除非法集資罪這類罪名。
建議書指出，吸納資金是否用于生產(chǎn)經(jīng)營，應作為罪否的關鍵因素。集資款用于生產(chǎn)經(jīng)營的，應排除在非法吸收公眾存款罪名之外。同時，應對集資款用途的比例作出界定，只有當行為人把集資款用于個人消費或揮霍的比例，大于用于投資或生產(chǎn)經(jīng)營活動的比例時，才能認定其具有非法占有目的。
建議書同時提到，長遠來看，隨著金融體制改革的不斷深入和金融體系的完善，應廢除金融管理本位主義的“非法吸收公眾存款罪”。 此外，建議書呼吁制定《民間借貸法》，明確合法民間借貸和非法吸收公眾存款罪的界限。該文特別提出，應突破現(xiàn)有民間借貸利率最高不得超過銀行同類貸款利率4倍的規(guī)定，根據(jù)地方經(jīng)濟條件和民間借貸的情況等因素綜合確定。以下為報告全文：
非法集資類犯罪的立法反思與建議
一、引言
長期以來，民營企業(yè)的生存環(huán)境十分艱難，其中一個表現(xiàn)就是融資困難。一方面，企業(yè)發(fā)展需要資金的支持，但民營企業(yè)卻很難從現(xiàn)有金融體系中獲取資金，不得不自謀出路；另一方面，民間融資者常被冠上“非法集資”之名，遭受嚴厲打擊，甚至因觸犯集資詐騙罪而面臨極刑。例如：
——2003年2月，山西璞真事業(yè)集團董事長聶玉聲因非法吸收公眾存款罪被判處有期徒刑10年；
——2003年3月，四川成都新蓉新股份有限公司董事長田玉文因非法吸收公眾存款罪被判處有期徒刑11年；
——2003年5月，河北徐水孫大午因非法吸收公眾存款罪被判處有期徒刑3年，緩刑4年；
——2004年11月，遼寧營口東華集團董事長汪振東因集資詐騙罪被判處死刑；
——2006年6月，億霖木業(yè)集團負責人趙鵬運因非法經(jīng)營罪被判處有期徒刑15年；
——2009年3月，浙江溫州市樂清“會主”高秋荷因組織“經(jīng)濟互助會”高息吸納會錢，以集資詐騙罪被判處死刑；
——2009年8月，浙江麗水市杜益敏因集資借新還舊積欠巨資，以集資詐騙罪被判處死刑；
——2010年4月，吉林海天實業(yè)有限責任公司董事長王希田因集資詐騙罪被判處死緩；
——2010年12月，黑龍江哈爾濱市英霞實業(yè)（集團）公司董事長焦英霞因集資詐騙罪被判處死刑，該判決2013年被最高法院駁回；
——2012年，浙江東陽吳英從11位親友定向集資，以集資詐騙罪初判死刑，后在社會輿論的關注下改判死緩；
——2013年，湖南曾成杰與政府合作進行“三館”建設，本有能力償還借貸，卻仍因集資詐騙罪被判處死刑。
上述案例只是非法集資類犯罪的一個縮影。事實上，近十年來我國對非法集資一直保持高壓態(tài)勢，對非法集資行為的懲治極為嚴厲。據(jù)2013年11月處置非法集資部際聯(lián)席會議公布，2005年以來，公安機關年均立非法集資案件2000多起，年均涉案金額200億元左右；2008年以來，共破案1.6萬余起，挽回經(jīng)濟損失近500億元。法院受理非法集資犯罪案件逐年上升，2011年、2012年受理案件分別為1274起、2223件，上升約79%；連續(xù)兩年重刑率均超過30%。
刑法嚴懲非法集資活動的預期設想與非法集資現(xiàn)象愈演愈烈的現(xiàn)實之間形成的巨大反差，讓我們不得不進行反思。上述不少飽受爭議的非法集資案件，如孫大午案、吳英案等，不僅暴露了我國相關法律法規(guī)在規(guī)制非法集資活動中存在種種問題，而且表明近年來非法集資類犯罪口袋化的趨勢日益明顯，由此導致民營企業(yè)的生存環(huán)境進一步惡化，直接影響了我國市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
因此，如何改變立法和政策，有效區(qū)分合法集資行為、一般違法行為和犯罪行為，實現(xiàn)“口袋罪”的除罪化，保障懲治非法集資類犯罪的公平合理，并進一步推動經(jīng)濟犯罪和財產(chǎn)犯罪領域的死刑廢除，從而充分保障民營企業(yè)家的合法權益，促進市場經(jīng)濟發(fā)展，這具有重大而迫切的現(xiàn)實意義。
本報告旨在梳理非法集資類犯罪的現(xiàn)行法律和政策，基于犯罪構成的理論和司法實踐，分析非法集資類犯罪認定和適用中存在的問題，并在此基礎上參照域外經(jīng)驗，結合我國實際，最終提出既符合中國國情又切實可行的立法和政策建議。
二、非法集資類犯罪的立法演變與犯罪構成
非法集資并非現(xiàn)行刑法上的一個具體罪名，而是指一類犯罪行為。根據(jù)現(xiàn)行刑法和相關司法解釋以及實踐作法，刑法中涉及非法集資的罪名包括非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪、欺詐發(fā)行股票、債券罪、擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪、擅自設立金融機構罪、組織、領導傳銷活動、非法經(jīng)營罪等7個罪名。
其中，擅自設立金融機構可視為非法集資的準備行為；非法吸收公眾存款、欺詐發(fā)行股票、債券、擅自發(fā)行股票、債券、組織、領導傳銷活動、非法證券、基金當中的非法經(jīng)營5個罪名屬于非法集資類犯罪的主體罪名；非法吸收公眾存款罪屬非法集資犯罪的一般法規(guī)定，其他4個主體罪名屬特別法規(guī)定；集資詐騙罪是非法集資犯罪的加重罪名。
(一)立法演變
非法集資類犯罪并非一開始就存在，舊刑法典未有專門規(guī)定，它是伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而逐漸被納入到刑法體系中，并最終在刑法典中出現(xiàn)了相應的罪名。20世紀90年代以前，非法集資活動極少發(fā)生，很少受到關注。但到20世紀90年代，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和金融市場的初步形成，非法集資活動初見端倪。1993年，北京長城機電科技產(chǎn)業(yè)公司總裁沈太福因貪污罪和受賄罪被判死刑，這是較早進入人們視野的非法集資案件，被視為改革開放后“非法集資第一案”。
縱觀整個立法變遷過程，非法集資類犯罪大致經(jīng)歷了從經(jīng)濟性行政法規(guī)，到附屬、單行刑法，再到刑法典明文規(guī)定及出臺司法解釋規(guī)范適用等階段。
1.經(jīng)濟性行政法規(guī)和文件
20世紀90年代初，隨著經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)生了一系列涉及金融投資的詐騙犯罪案件，尤其是1993年北京沈太福非法集資案和1994年江蘇無錫鄧斌非法集資案。這些案件開啟了我國對非法集資進行刑事規(guī)制的歷程，由此引發(fā)大規(guī)模的金融立法活動。這些立法活動最初表現(xiàn)為頒布經(jīng)濟性行政法規(guī)。
較典型和重要的法規(guī)和行政文件，例如，1992年國務院發(fā)布的《儲蓄管理條例》，明確規(guī)定實施非法吸收公眾存款的應當追究刑事責任；1993年國務院發(fā)布的《關于堅決制止亂集資和加強債券發(fā)行管理工作的通知》，規(guī)定任何地區(qū)、部門、企事業(yè)單位和個人，一律不準在國務院有關規(guī)定之外以各種名義亂集資；同年8月，作為我國較早使用“非法集資”概念的規(guī)范性文件，國務院批轉的《中國人民銀行關于集中信貸資金保證當前經(jīng)濟發(fā)展重點需要意見的通知》指出“要堅決制止和糾正違章拆借、非法集資”；9月，國務院又發(fā)布《關于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》，規(guī)定除股份公司股票、企業(yè)債券、短期融資券或金融債券外，禁止其余有償集資活動。
2.附屬、單行刑法
上述行政法規(guī)和文件頒行不久，不少內容就經(jīng)過全國人大及其常委會的認可而上升為法律。
1995年，全國人大及其常委會先后頒布《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《擔保法》、《票據(jù)法》、《保險法》，以及全國人大常委會出臺《關于懲治違反公司法的犯罪的決定》、《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》。上述“五法二決定”基本確立了中國的金融法律規(guī)范體系。其中，單行刑法《關于懲治違反公司法的犯罪的決定》規(guī)定了欺詐發(fā)行股票、債券罪和擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪�！蛾P于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》正式確立了非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪。該決定第七條規(guī)定，非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序的，最高處十年有期徒刑；第八條規(guī)定，以非法占有為目的，使用詐騙方法非法集資的，最高可處死刑。
此外，1996年最高人民法院出臺的《關于審理詐騙案件具體應用法律的若干問題的解釋》對非法集資進行了界定，規(guī)定“非法集資是指法人、其他組織或者個人，未經(jīng)有權機關批準，向社會公眾募集資金的行為”。
3.刑法典及司法解釋
1997年修訂的《刑法》增加了破壞金融管理秩序罪和金融詐騙罪兩節(jié)，主要吸收了《關于懲治違反公司法的犯罪的決定》和《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》的內容。自此，非法集資類犯罪納入了刑法典的體系。但鑒于立法存在諸多模糊之處，為更好打擊非法集資活動，有關部門又陸續(xù)出臺了一系列文件，尤其是1997年亞洲金融風暴之后，政府及有關部門為強化金融監(jiān)管明顯加大了治理非法集資的力度。
較典型和重要的文件，如1998年國務院發(fā)布的《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》，將“未經(jīng)中國人民銀行批準”沿用為成立非法吸收公眾存款犯罪的構成要件，并明確解釋了該罪所具有的“不特定性”和“承諾回報”兩項特征。該規(guī)定對犯罪構成要件的解釋和具體化，對司法實踐具有較大的指導意義。但由此也可看出，中國經(jīng)濟犯罪的刑事立法具有依賴經(jīng)濟性行政法規(guī)解釋的附屬性。
之后，不少文件對“非法集資”做出了界定，并對“非法集資”的主要特征進行了歸納和總結；有些文件甚至對非法集資的形式進行了類型化的列舉。
2010年11月，最高人民法院出臺《關于審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，并于2011年1月4日起實施。該解釋界定了非法集資行為，細化了非法集資概念的四個特征要件，列舉了10類構成非法吸收公眾存款罪的具體行為方式，明確了集資詐騙罪中“非法占有目的”要件的認定，規(guī)定了有關罪名定罪和量刑的標準，同時還規(guī)定了不列入犯罪和免于刑事處罰、不作為犯罪處理的豁免規(guī)則。
時隔不到四年，2014年3月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合出臺《關于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》，就關于行政認定、“向社會公開宣傳”、“社會公眾”等認定問題，以及共同犯罪、涉案財物的追繳和處置、證據(jù)收集、涉及民事案件、跨區(qū)域案件等處理問題作出了詳細解釋。該意見是對原司法解釋和相關法律法規(guī)的進一步細化，在犯罪認定上呈現(xiàn)了一定程度的擴張，更進一步體現(xiàn)從嚴打擊非法集資活動的趨勢。
透過這些立法變遷，我們看到的不僅是從經(jīng)濟性法規(guī)到附屬、單行刑法再到刑法典的立法路徑，更是國家對非法集資活動持續(xù)加大管制、不斷從嚴打擊的過程。
然而，非法集資愈演愈烈并呈多發(fā)態(tài)勢的現(xiàn)實卻表明，國家采用嚴厲的刑罰規(guī)制手段治理非法集資的效果并不理想。
之所以效果欠佳，一個關鍵的原因就在于立法者對立法背景的忽略。改革開放后，尤其是近二十年，隨著市場轉型的推進和金融市場的不斷完善，立法所依據(jù)的社會現(xiàn)實業(yè)已發(fā)生巨大的變化。但這些變化，尤其是民營經(jīng)濟的急速發(fā)展及其所面臨的艱難的融資困境，卻被立法者或基于各種擔憂而有意無意地忽略掉，進而導致在立法、司法過程中出現(xiàn)了種種問題。這些問題及立法背景的具體變化，后文將有更詳細的分析。
