　　至于立案難的原因,他認為不外乎兩種:法院不愿受理,因為行政爭議相對比較復(fù)雜,解決難度較大,執(zhí)行情況又不理想,法院持有多一事不如少一事的心態(tài)；法院不敢受理,一些地方黨委政府或人大,以受理民告官案影響社會穩(wěn)定、損害當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、有損政府形象等為名,向法院施壓。

　　“由于舊法的一些條文制定得比較模糊,給法院找各種不立案的理由創(chuàng)造了條件。”馬懷德舉例說,舊法規(guī)定只有具體行政行為法院才受理,而哪些行為屬于具體行政行為則由法院來解釋,這導(dǎo)致一些抽象行政行為、行政指導(dǎo)行為、行政合同行為等被排除在受理范圍之外。

　　為此,新法制定一系列措施,系統(tǒng)破解民告官立案難問題。馬懷德表示,新法實施后,群眾因行政爭議投訴無門,有屈無處說、有冤無處申的情況將進一步緩解。

　　據(jù)介紹,新法擴大了行政訴訟的受案范圍,將“具體行政行為”修改為“行政行為”,刪除“具體”兩字意味著,只要是行政行為引發(fā)的爭議理論上都可以被訴。同時,列舉的受理案件類型從8類擴大到12類,增加了不滿征地拆遷補償決定、行政機關(guān)沒有依法支付最低生活保障等內(nèi)容,積極回應(yīng)了社會和群眾的關(guān)切。

　　舊法規(guī)定,提起行政訴訟的期限為3個月。馬懷德告訴記者,實踐中,因超出訴訟時效而無法立案的民告官案例比比皆是,往往當事人正在和行政機關(guān)交涉、談判,起訴期限就過了,再起訴會被法院駁回或裁定不予立案。為此,新法將起訴期限延長至6個月,并明確不動產(chǎn)起訴期限為20年,更好地保障了訴權(quán)的實現(xiàn)。

　　“過去,對區(qū)縣一級政府提起訴訟,只能到區(qū)縣法院起訴,當時立法者考慮的是便民,就地解決矛盾。但由于基層法院人財物與地方政府有著千絲萬縷的關(guān)系,法院一般不愿意得罪區(qū)縣政府,導(dǎo)致立案困難重重。”馬懷德說,25年實踐證明,這樣的管轄制度有一定問題。新法明確以區(qū)縣以上政府為被告的行政訴訟案件,由中級法院管轄,即提級管轄；經(jīng)最高法批準,省高級法院可確定若干人民法院跨行政區(qū)劃管轄行政案件,即集中管轄。

　　他認為,為方便當事人訴訟,集中管轄還要輔之以巡回審判,并明確原告所在地法院可以代收訴狀。

　　以前,不少當事人抱怨,有些法院要么干脆不收民告官起訴狀,要么收了起訴狀后,對是否立案不置可否,一句“回去等通知”,從此石沉大海。新法明確實行立案登記制,案件只要符合形式要件的,都必須立案。

　　馬懷德進一步分析說,新法不允許不收起訴狀,對內(nèi)容有欠缺或錯誤的起訴狀,法院應(yīng)當給予指導(dǎo)和釋明,并一次性告知當事人需要補正的內(nèi)容；不允許不給任何憑證,對當場不能判定是否符合起訴條件的,法院應(yīng)收下起訴狀并出具書面憑證,7天內(nèi)決定是否立案,不符合起訴條件的作出不予立案裁定,以便原告提起上訴。

　　“對不接收起訴狀或接收后不出具書面憑證等情況,當事人可以向上級法院投訴,上級法院應(yīng)責令整改并追究相關(guān)人員責任；人民法院不立案又不作出不予立案裁定的,當事人可向上一級法院起訴,符合條件的,上一級法院應(yīng)當立案。”他指出,這些內(nèi)容以前的司法解釋都有涉及,新法進一步明確,就是要全力打開民告官立案之門。

　　破解審理難

　　行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴

　　好不容易立了案,審理也是舉步維艱。馬懷德介紹說,舊法實施初期,曾出現(xiàn)過被告當庭抓原告、沖撞法官、中途退庭等各種藐視法庭的情形,反映出行政權(quán)力的傲慢,不愿接受監(jiān)督和審判的思維定式。

　　雖然隨著社會法治進步,情況有所好轉(zhuǎn),但審理過程中被告的抵制仍較為普遍,不應(yīng)訴、不出庭、不答辯時有發(fā)生。“行政訴訟是一個審查被告行政行為合法性、有效解決行政糾紛的過程,如果被告始終采取抗拒的態(tài)度,訴訟的功能就得不到有效發(fā)揮。”馬懷德表示。

　　在他看來,民告官審理難,還突出表現(xiàn)在裁判難上。行政訴訟是最容易受到干預(yù)的一種訴訟活動,裁判過程中,一些被告或其他單位通過明示或暗示,借助手中掌握的公共資源向法院和法官施壓。法官一旦作出不利于行政機關(guān)的判決,往往招致很多麻煩,曾有法官因堅持原則,最終被調(diào)離崗位甚至被下崗的案例發(fā)生。

　　為此,新法通過多重制度設(shè)計,系統(tǒng)破解審判難,確保法官依法獨立行使審判權(quán)。其中,輿論認為最大的看點是:被訴行政機關(guān)負責人應(yīng)當出庭應(yīng)訴,即讓民告官能見到官。

　　實際上,世界上沒有任何一個國家的法律要求行政訴訟案件行政機關(guān)負責人必須出庭應(yīng)訴。但馬懷德認為,在中國,行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴有其價值和積極意義。

　　他分析說,行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴,不僅體現(xiàn)了訴訟雙方當事人法律地位的平等,也有利于糾紛化解,無需代理人回去匯報、聽指示,就能及時解決問題；有利于有效監(jiān)督司法對行政機關(guān)行使職權(quán),促使行政機關(guān)審慎用權(quán),防止權(quán)力濫用；有利于提高行政機關(guān)負責人和公務(wù)人員的法治觀念和依法行政能力。

　　“但制度仍然留有余地,新法規(guī)定,行政機關(guān)負責人不能出庭的,應(yīng)當委托行政機關(guān)相應(yīng)工作人員出庭。因此,要確保一定比例負責人出庭應(yīng)訴,還需要制定詳細的落實方案。”馬懷德期待,有省部級負責人出庭應(yīng)訴的案例出現(xiàn)。

　　破解審理難,提高審判效率是重要一環(huán)。新法在3個方面進行了改進:合理設(shè)置簡易程序,政府信息公開等三類案件可適用簡易程序速裁；在維持行政訴訟不得調(diào)解基本原則下,明確行政賠償、補償?shù)劝讣梢哉{(diào)解,將實踐中的變相調(diào)解即協(xié)調(diào)落實為法律規(guī)定,有助于及時化解糾紛,案結(jié)事了；在過去維持、撤銷等4種判決基礎(chǔ)上,增加確認判決、責令被告采取補救措施等判決形式,處置各種行政爭議更加有針對性。

　　過去,在審理民告官案件中,法院往往對一類訴求避之不及,那就是審查行政機關(guān)的規(guī)范性文件,即“紅頭文件”。新法明確規(guī)定,在對行政行為提起訴訟時,可以一并請求對規(guī)范性文件進行審查,“紅頭文件”不合法的,法院不作為認定行政行為合法的依據(jù),并可向相關(guān)行政機關(guān)提出撤銷、變更該“紅頭文件”的司法建議。

　　對于行政干預(yù)民告官審理問題,馬懷德表示,新法確立的提級管轄和集中管轄制度,有助于減少地方政府對行政審判的干預(yù),加上近期中央兩辦印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》,將為民告官排除行政干預(yù)創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。

　　破解執(zhí)行難

　　行政機關(guān)當老賴將予公告

　　有一起案例讓馬懷德印象深刻:群眾不滿拆遷補償起訴地方建委,法院審理也認為補償10萬元太低了,撤銷了建委的補償決定,要求重新作出決定。建委隨后作出一份內(nèi)容一模一樣的補償決定。法院再撤銷,建委仍堅持,一共來回11次。

　　“以前,法院對此沒有太好的辦法,新法實施后,這種拒不執(zhí)行、反復(fù)做同樣行政決定戲弄原告的行為,屬于情節(jié)惡劣,法院可以拘留該行政機關(guān)直接主管人員和其他直接責任人員。”馬懷德說。

　　可以對民告官案中行政機關(guān)主管人員實施拘留,已成為最近社會熱議的話題。馬懷德坦言,行政訴訟法修訂過程中,他曾提出該條文可能不現(xiàn)實、不可行的疑問,但他認可該條文有一定震懾作用,“如果法院較起真來,真要實施拘留,現(xiàn)在是有法律依據(jù)的”。

　　據(jù)介紹,當前,民告官案中,行政機關(guān)拒不執(zhí)行裁判現(xiàn)象較為普遍,成為法院執(zhí)行的一大難題。為破解執(zhí)行難,除了實施拘留外,修法時參與者們提出的進行公告和對行政機關(guān)負責人按日罰款的建議,均被新法所采納。

　　馬懷德解釋說,將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告,就像民事訴訟中公布老賴名單一樣,可以形成社會輿論的壓力,迫使他們履行相關(guān)義務(wù)。雖然每日僅處以50元至100元的罰款,但這是針對行政機關(guān)負責人個人的罰款,將迫使其督促行政機關(guān)履行義務(wù)。

　　馬懷德相信,隨著新法的實施,長期困擾民告官的立案難、審理難、執(zhí)行難“三難”問題將得到有效破解,民告官將迎來嶄新局面。

資訊標簽：民告官新行