姚海放
陶陽
鄭春乃
新華網(wǎng)發(fā)
專家認為，抑制不文明行為不能僅靠出臺《辦法》，還需從價值引導(dǎo)、制度完善、懲戒措施等方面入手。
門診問題:游客黑名單制度為何效力不彰
門診專家:
中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授 姚海放
廣東省佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院副教授 陶陽
北京博人律師事務(wù)所律師 鄭春乃
專家觀點:
◇被保存的不良信息將會影響游客的再次出游，嚴重的甚至?xí)绊懙匠鼍�、銀行信貸等
◇要求旅游主管部門將“游客不文明行為記錄”信息通報游客本人，這一規(guī)定看似簡單，實則不易
◇為有效治理旅游不文明行為,在制度層面，尚需繼續(xù)探索規(guī)范的科學(xué)化、精細化，使之更具操作性
剛剛過去的“五一”假期，各大景點游人如織。但是，景區(qū)遺址、文物、景觀被污損、毀壞的報道也成了假日一道并不亮麗的“風景”。據(jù)媒體報道，四川成都武侯祠石刻遭刻字，新疆沙雕遭游客攀爬毀壞嚴重，湖南鳳凰城明代炮臺遭游客隨意踩踏……為了杜絕游客不文明行為，樹立旅游道德風尚，國家旅游局頒布的《游客不文明行為記錄管理暫行辦法》(下稱《辦法》)于4月6日實施。但據(jù)記者了解，游客普遍對《辦法》一無所知。有游客表示，因為景區(qū)長椅不夠用，走累了只能坐在景區(qū)雕塑上休息;在景區(qū)如廁要排隊，孩子等不及只好隨地方便�！掇k法》對游客有無約束力?能否遏制游客不文明行為?記者采訪了中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授姚海放、廣東省佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院副教授陶陽、北京博人律師事務(wù)所律師鄭春乃。
《辦法》對游客有無約束力
姚海放認為，《辦法》頒布后，國家旅游局又相繼出臺了《旅行社行前說明服務(wù)規(guī)范》和《導(dǎo)游領(lǐng)隊引導(dǎo)文明旅游規(guī)范》兩部新規(guī)，于5月1日起實施。這些制度在正面倡導(dǎo)文明旅游的同時，加強了對游客不文明行為的監(jiān)管，是有積極意義的。
陶陽表示，《辦法》創(chuàng)設(shè)了游客不文明行為動態(tài)記錄制度，游客不良信息將被保存一至兩年，期限自信息核實之日起，被保存的不良信息將會影響游客的再次出游，嚴重的甚至?xí)绊懙匠鼍�、銀行信貸等。該制度被旅游業(yè)內(nèi)人士稱為“游客黑名單”制度。
記者發(fā)現(xiàn)，5月4日，國家旅游局在北京舉辦的新聞發(fā)布會上通報了“五一”旅游投訴和旅游市場專項檢查情況，公布了兩起典型案例查處情況。其中，陜西省吳起縣青年李某因攀爬紅軍雕像，被列入全國游客不文明旅游名單。該不良記錄保留期限為10年。可以說，《辦法》實施以來初見成效。
不過，上述處理畢竟只是少數(shù)，與游客不文明行為相比，還遠遠不夠。多數(shù)游客并沒有感受到《辦法》的約束力。對此，陶陽告訴記者，這與《辦法》普及宣傳力度不夠有關(guān)，更與制度內(nèi)容規(guī)定的不明確有關(guān)。比如，根據(jù)《辦法》規(guī)定，游客不文明行為是指游客在旅游活動中，因違反法律、法規(guī)及公序良俗等受到行政處罰、法院判決承擔法律責任，或造成嚴重社會不良影響的行為。其中，擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具秩序;破壞公共環(huán)境衛(wèi)生、公共設(shè)施;違反旅游目的地社會風俗、民族生活習(xí)慣;損毀、破壞旅游目的地文物古跡等行為在列。然而，游客存在的不文明行為，更多的是諸如插隊、隨手亂扔垃圾等“小事”，情節(jié)往往達不到行政處罰或法院判決的程度，也不足以造成嚴重的社會不良影響，對于這些不文明行為，怎么衡量?要不要記錄?造成嚴重社會不良影響的行為如何界定?這些問題模糊不清，會影響《辦法》的效力。
姚海放也認為，《辦法》列舉了幾種具體情形后，設(shè)置了兜底性規(guī)定“嚴重擾亂旅游秩序的其他情形”。這種定義加列舉的界定方式力圖周延游客不文明行為的范圍，卻帶來了更多的困惑:如果游客的不文明行為不屬于《辦法》明文規(guī)定的不文明行為，且已被行政處罰或者法院判決承擔法律責任，處罰或判決中并未明確將該行為認定為游客不文明行為的，旅游主管部門又將該行為記錄為不文明行為的，將對游客產(chǎn)生諸種不利后果，可能涉嫌對同一行為多次處罰。還有，什么是社會不良影響?達到何種嚴重程度需要記錄?盡管規(guī)定兜底性條款有助于應(yīng)對游客不文明行為類型的變化發(fā)展，但在互聯(lián)網(wǎng)廣泛影響個人生活的當今社會，類似行為可能因互聯(lián)網(wǎng)傳播與否產(chǎn)生不同的社會影響，最終獲得不同的法律處理，這會影響法律的公平性。此外，“違反旅游目的地社會風俗、民族生活習(xí)慣”的規(guī)定也會有爭議:一方面，將違反當?shù)氐纳鐣L俗、民族生活習(xí)慣作為處罰的標準并不明確。另一方面，外地游客往往對旅游目的地社會風俗、民族生活習(xí)慣并不了解。如果游客到達目的地了解風俗習(xí)慣后認為與其價值認同或其自身民族生活習(xí)慣相沖突，由此引發(fā)爭議是否屬于不文明行為?“這些問題都需要解決。”姚海放說。
對不文明行為的通報是否具有可操作性
“《辦法》規(guī)定的法律后果也不明確。”姚海放說，法律后果規(guī)定在第8條中，有兩個層次:將信息通報游客本人，提示其采取補救措施，挽回不良影響。必要時向有關(guān)部門通報“游客不文明行為記錄”。問題在于:第一，向本人通報信息的方式僅適用于當場處罰或者留存游客信息的情形，針對自助出游而未留存信息的情況如何處理?第二，游客被記入不文明信息系統(tǒng)后會受到什么影響?是被限制進入景區(qū)、無法獲得景區(qū)打折或優(yōu)惠服務(wù)，還是限制旅行社對其提供服務(wù)?在景區(qū)門票并未實行實名購買、旅行社經(jīng)營自由的情況下，上述規(guī)定可能無法操作。第三，“必要時”向相關(guān)部門通報記錄，“必要時”的判斷標準是什么?判斷主體是誰?向公安、海關(guān)、邊檢、交通、銀行征信機構(gòu)等部門通報會發(fā)生什么后果?在這些問題尚未弄清楚之前，著急上馬游客不文明記錄，似有“法不可知則威不可測”的震懾作用，但也可能發(fā)生不教而誅的效果。
“這也導(dǎo)致了《辦法》的可操作性不強。”陶陽認為，要求旅游主管部門將“游客不文明行為記錄”信息通報游客本人，這一規(guī)定看似簡單，實則不易，因為游客不文明行為信息是難以收集的。旅游主管部門并非公安機關(guān)，在向游客送達不文明行為信息記錄時，要怎么找到游客?通過什么方式送達?信息送達不到時怎么往上報?這些問題都阻礙了相關(guān)機制的有效運行。而對于“游客不文明行為記錄”逐級上報以及媒體報道和社會舉報等渠道收集信息的規(guī)定，也值得商榷，如果游客不簽字確認，如何往上級部門匯報?媒體報道是否涉及游客隱私保護?此外，處罰措施規(guī)定也不明確。根據(jù)《辦法》，游客的不文明行為一旦被納入“黑名單”，將視情節(jié)保存一至兩年，必要時向公安、海關(guān)、邊檢、交通、銀行征信機構(gòu)等部門通報。這一處罰措施的界定很含糊，處罰是止于通報，還是通報后繼續(xù)采取限制措施?比如，向海關(guān)通報，是不是出境游將會受到影響?向征信機構(gòu)通報，是不是將限制游客貸款?通報完以后怎么辦?這些問題都需要厘清。
鄭春乃則認為，從《辦法》本身來看，其并非法律或行政法規(guī)，而是國家旅游局的部門規(guī)章，位階較低，不能作出限制人身自由或罰款等強制規(guī)定。同時，景區(qū)管理部門并非執(zhí)法單位，在游客發(fā)生不文明行為后，只能采取勸誡等方式。這使得該《辦法》實施起來難度很大。
實施過程中遇到哪些問題
實際上，由5月4日國家旅游局的新聞發(fā)布可知，《辦法》實施中確實會出現(xiàn)一些問題。根據(jù)國家旅游局發(fā)布的案例，“陜西李某攀爬紅軍雕塑照相案”處理結(jié)果，是將其列入不文明行為記錄期限10年，這顯然與《辦法》第6條“信息保存期限為一至兩年”的規(guī)定不符。是旅游局執(zhí)法“任性”嗎?
對此，姚海放認為，正因為《辦法》對游客不文明行為及其處罰措施尚未完全明確規(guī)定，在實施中出現(xiàn)一些問題在所難免。以后在具體實施過程中，可能還會出現(xiàn)以下問題:一是5月1日同時實施的《旅行社行前說明服務(wù)規(guī)范》和《導(dǎo)游領(lǐng)隊引導(dǎo)文明旅游規(guī)范》兩項旅游業(yè)行業(yè)標準，賦予導(dǎo)游、領(lǐng)隊有權(quán)通過旅行社向主管部門舉報游客不文明行為的權(quán)利。該項規(guī)定的初衷是發(fā)揮導(dǎo)游、領(lǐng)隊作為旅游市場一線服務(wù)者參與管理的積極性，理論上也有公民監(jiān)督權(quán)的支撐。但問題是在旅行社、導(dǎo)游和游客存在利益沖突的情形下，這一規(guī)定是否會有“挾公報私”的問題，也需要省思。二是游客如何了解自身不文明記錄信息，缺乏明確規(guī)定。三是第9條規(guī)定了游客不文明行為記錄異議處理，但僅限于旅游主管部門自我審查。在不文明行為記錄到底是行政指導(dǎo)還是行政處罰性質(zhì)不明的情況下，能否通過行政復(fù)議或行政訴訟的方式解決爭議并不明確，這將會影響游客利益。
不文明行為是一個道德問題，尚未構(gòu)成違法，不應(yīng)當納入法律規(guī)范范疇。鄭春乃認為，不文明行為的發(fā)生源于文化、社會、家庭等方面的復(fù)雜原因，消除不文明旅游行為，有待游客素質(zhì)的普遍提高，非國家旅游局一個規(guī)定就可以實現(xiàn)。
如何規(guī)制游客不文明行為
陶陽認為，為有效治理旅游不文明現(xiàn)象，在制度層面，尚需繼續(xù)探索規(guī)范的科學(xué)化、精細化，使之更具操作性。
“令行禁不止其實證明了政府規(guī)范性文件的實效并不取決于政府是否作出了規(guī)定。”姚海放說，“抑制游客不文明行為不能僅靠出臺《辦法》，還需從價值引導(dǎo)、制度完善、規(guī)則實施等多個方面入手，才可能扭轉(zhuǎn)游客不文明行為。”一方面，旅游主管部門需要更為積極地履行管理職責，包括對旅游景區(qū)、旅行社、服務(wù)價格等方面的標準細化和違法行為的查處。同時，應(yīng)當權(quán)衡國人休假方式，更為合理地紓解由于集中休假導(dǎo)致景區(qū)超負荷承載而引發(fā)游客不文明現(xiàn)象。各景區(qū)管理部門也應(yīng)當盡力完善景區(qū)設(shè)施及服務(wù)，避免因人流密集而引發(fā)排隊沖突、隨地如廁等不文明問題。另一方面，旅游管理部門或素質(zhì)教育部門應(yīng)當加強文明禮儀、環(huán)境文物保護等方面的教育。當然，宣傳教育既非一蹴而就，也無法一說就靈，抑制游客不文明現(xiàn)象還需要借助游客監(jiān)督的力量。從游客自身文明行為的角度講，文明出游既是自身素質(zhì)的體現(xiàn)，也是對其他游客和當?shù)厣鐣淖鹬�。從游客勸阻、監(jiān)督、舉報不文明行為角度講，既是每個國民的道德義務(wù)，也是遏制個別游客不文明行為的最有效武器。
鄭春乃建議，可以在景區(qū)設(shè)立文明旅游提示牌，引導(dǎo)游客自覺文明旅游;利用電視、網(wǎng)絡(luò)、手機短信等各種傳播工具鞭撻不文明旅游現(xiàn)象，弘揚文明行為，讓文明旅游的觀念深入人心。加強景區(qū)監(jiān)督管理，建立完善的景區(qū)服務(wù)設(shè)施，為游客提供相關(guān)便利;建立游客文明行為監(jiān)督崗和巡邏隊，及時引導(dǎo)游客文明旅游、制止不文明行為;建立景區(qū)“不文明行為曝光臺”，對比較嚴重或典型的不文明行為通過景區(qū)曝光臺以及電視、網(wǎng)絡(luò)等進行曝光(前提是做好被曝光者的隱私等相關(guān)權(quán)利保護)。制定完善管理規(guī)定，加強對旅行社及導(dǎo)游的管理，將文明旅游管理納入旅行社及導(dǎo)游的考核范圍，對出現(xiàn)不文明行為的旅行社或個人進行懲戒。
