隨著分享經(jīng)濟在社會生活中應(yīng)用范圍的不斷拓展，這種與“互聯(lián)網(wǎng)＋”相融合，“不求擁有，但求所用”的新經(jīng)濟模式正在悄然改變?nèi)藗兊纳盍晳T，一些傳統(tǒng)行業(yè)原本穩(wěn)固的經(jīng)營形態(tài)和市場格局，在面對分享經(jīng)濟這場深刻的經(jīng)濟革命時轉(zhuǎn)瞬間被徹底顛覆。網(wǎng)約車作為分享經(jīng)濟的一種新興業(yè)態(tài)，由于進入的是需要特許經(jīng)營許可的傳統(tǒng)出租車市場，雖然發(fā)展迅猛，深刻改變城市交通出行方式，但是在一片爭議、討伐、制裁聲中一路走來磕磕碰碰并不容易。在分享經(jīng)濟大潮中，網(wǎng)約車的自由發(fā)展與市場監(jiān)管的法律價值存在沖突所難免，如何妥善地協(xié)調(diào)整合網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突，如何有效地平衡網(wǎng)約車與其他社會主體之間的合法權(quán)益，是當前網(wǎng)約車法律規(guī)制中的一個重要課題。
一、網(wǎng)約車監(jiān)管中法律價值沖突的內(nèi)涵
長期以來，在城市的交通出行中，主要是以公共交通和私人交通兩大類出行方式為主。隨著分享經(jīng)濟的促進發(fā)展以及“互聯(lián)網(wǎng)＋”與傳統(tǒng)行業(yè)的深度融合，城市交通中以網(wǎng)約車、網(wǎng)絡(luò)專車、P2P租車等為表現(xiàn)形式的第三類出行方式正在崛起。網(wǎng)約車是“互聯(lián)網(wǎng)＋”時代興起的一種智能型交通業(yè)態(tài)和新型用車方式，依托移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺，通過整合供需信息，提供差異化、個性化的點對點的出行服務(wù)，與傳統(tǒng)出租汽車經(jīng)營服務(wù)模式存在較大差異。作為新生事物，網(wǎng)約車在世界范圍內(nèi)的發(fā)展并不順利。“發(fā)源于美國的網(wǎng)約車Uber（優(yōu)步）在世界多個國家和地區(qū)遭到禁止，主要原因皆是當?shù)叵嚓P(guān)監(jiān)管機構(gòu)認為其違反了現(xiàn)行的監(jiān)管體制。”我國網(wǎng)約車經(jīng)過一段時間的野蠻生長和自由發(fā)展之后，在2016年7月28日迎來了國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》、交通運輸部等7部門發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），在國家層面給予了網(wǎng)約車合法的身份，使得網(wǎng)約車發(fā)展步入合法時代。這種通過分享經(jīng)濟影響著人們生活習慣的交通出行方式，正在改變城市交通出行服務(wù)系統(tǒng)，打破原有的利益格局和監(jiān)管體制，引發(fā)極大關(guān)注和爭議。2016年7月交通運輸部、工業(yè)和信息化部、公安部等7部門發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》將網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)界定為：以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動。
網(wǎng)約車新政出臺后，各地方政府隨之根據(jù)授權(quán)紛紛就網(wǎng)約車相關(guān)發(fā)展問題制定地方性實施細則，從我國網(wǎng)約車興起和發(fā)展進程看，網(wǎng)約車實施細則將在其中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。“從某種程度上講，網(wǎng)約車新政的地方立法考驗地方政府治理水平，是衡量地方政府是否真正理解互聯(lián)網(wǎng)分享經(jīng)濟、是否真正認清政府與市場關(guān)系的一次考試。”據(jù)交通運輸部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年7月26日，省級層面（除直轄市外）包括河南、廣東、江蘇等24個�。▍^(qū)）發(fā)布了實施意見；城市層面，北京、上海、天津等133個城市已經(jīng)公布出租汽車改革落地實施細則，還有86個城市已經(jīng)或正在公開征求意見，其中，直轄市、省會城市、計劃單列市等36個重點城市中，有30個已正式發(fā)布了實施細則�？偟膩砜矗颜桨l(fā)布實施細則或已公開征求意見的城市，其涵蓋的新業(yè)態(tài)市場份額已超過95%。事實上，網(wǎng)約車新政的出臺僅僅是網(wǎng)約車自由發(fā)展與監(jiān)管博弈的一個小結(jié)而非畫上句號。“網(wǎng)約車新規(guī)的出臺，并不是對網(wǎng)約車政策討論的結(jié)束；恰恰相反，在網(wǎng)約車獲得合法性承認之后，如何選擇有效率的、公平的監(jiān)管，必然成為新的政策分析的開始。”而一些地方實施細則對當?shù)鼐W(wǎng)約車司機戶籍、駕齡、年齡、學歷、車齡、車型、車牌、排量等都作出了相應(yīng)規(guī)定，“不難看出，各地在人和車上都進行了限制，并且采用了戶籍等慣用的管理手段提高從事網(wǎng)約車運營的門檻。”因此，鑒于網(wǎng)約車地方實施細則存在的法律價值沖突，網(wǎng)約車新政能否落地生效還需要觀察。不過從網(wǎng)約車新政實施一周年的情況看，“網(wǎng)約車這一年來的日子過得并不太舒服，各地新政細則實施后，不符合規(guī)定的人和車被刷掉了一大批。加之司機上崗考試難，通過率極低，網(wǎng)約車數(shù)量驟減，導致‘打車難’、‘打車貴’現(xiàn)象重現(xiàn)。”
網(wǎng)約車實施細則的出臺對于滿足地方政府網(wǎng)約車監(jiān)管需要具有重要價值。“價值”是哲學和一般社會學的概念，說明的是主客體之間的關(guān)系，是客體能夠滿足主體存在和發(fā)展的需要的一種性能。“價值是標志著主體（人）與客體（客觀事物，也包括作為客體的人）關(guān)系的一個范疇，是在這種關(guān)系中客體事物及其屬性對主體需要的效用或意義，以及人對其的評價。”因此，價值是客觀存在的，也是潛在的，只有在與主體的關(guān)系中才顯現(xiàn)出來。法律價值是“在人（主體）與法（客體）的關(guān)系中體現(xiàn)出來的法的積極意義或有用性”。法律價值具有一般價值的雙重性質(zhì)，一方面體現(xiàn)了作為主體的人與作為客體的法之間需要和滿足的對應(yīng)關(guān)系，即法律價值關(guān)系；另一方面它又體現(xiàn)了法所具有的，對主體有意義的，可以滿足主體需要的功能和屬性。由于各地在落實網(wǎng)約車新政時有較大自主權(quán)，各地制定網(wǎng)約車實施細則所追求的目的價值各有不同，網(wǎng)約車實施細則的價值沖突在所難免。此種價值沖突是網(wǎng)約車實施細則的實然價值和應(yīng)然價值的差距甚至是相悖的，網(wǎng)約車監(jiān)管中的各利益相關(guān)方所持價值評價標準之間的沖突，也是網(wǎng)約車實施細則的手段性價值和目的性價值之間的沖突。從總體而言，地方政府作為網(wǎng)約車監(jiān)管的權(quán)力主體，注重實施細則所能實現(xiàn)的秩序、安全、效率等關(guān)乎宏觀政治、經(jīng)濟目的的價值。而作為實施細則的權(quán)利主體的司機、平臺、乘客，注重實施細則所能實現(xiàn)的公平、自由、平等等關(guān)乎平臺以及個人權(quán)利的目的價值。當法律價值總量不變時，網(wǎng)約車權(quán)力主體和權(quán)利主體基于各自需要所追求的法律價值總是處于此消彼長的關(guān)系，由于實施細則所能分配的價值比例在權(quán)力主體與權(quán)利主體之間存在差異，價值沖突就出現(xiàn)了。網(wǎng)約車實施細則的價值沖突有損各利害相關(guān)方需求的滿足，不利于網(wǎng)約車的健康持續(xù)發(fā)展，也不利于網(wǎng)約車新政落地生效。因此，分析網(wǎng)約車實施細則的價值沖突，對價值沖突進行整合、消解，是網(wǎng)約車健康持續(xù)發(fā)展的重要途徑。
二、網(wǎng)約車監(jiān)管中法律價值沖突的表現(xiàn)形式
為了深入把握網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突的整合原則，有必要對網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突的具體表現(xiàn)作具體分析。網(wǎng)約車監(jiān)管涉及到自由、安全、公正等諸多價值，其中，自由、秩序、公正、安全和效率尤為關(guān)鍵，網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突的表現(xiàn)形式主要是自由與秩序、公正與效率以及安全與效率的沖突。
（一）自由與秩序
在網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突之中，最具有代表性的莫過于自由與秩序之間的矛盾。在監(jiān)管中，如何正確處理保障發(fā)展自由與維護監(jiān)管秩序之間的平衡關(guān)系是擺在各級政府及監(jiān)管部門面前的一個重要課題。
1.自由與秩序的辯證統(tǒng)一關(guān)系
自由存在于不同領(lǐng)域，法學所關(guān)注的自由是指個人從束縛中解放出來，按照自己的意志活動的權(quán)利。自由有廣、狹二義，狹義上的自由僅指社會范圍內(nèi)人與人關(guān)系中的人的相對獨立性或自主地位；廣義上的自由還包括人與自然界的關(guān)系中的相對獨立性或自主地位。自由對于人具有重要價值，自由體現(xiàn)了人性當中最為深刻的需要，是提升人的存在價值和人的尊嚴的第一前提，追求自由是人類的天性。人類的歷史就是不斷實現(xiàn)自由的過程。而自由在社會的實現(xiàn)過程始終離不開規(guī)則，無規(guī)則就無自由。秩序是法的基本價值之一，秩序是指“一個系統(tǒng)內(nèi)諸事物運動的常態(tài)，它表現(xiàn)為事物之間的相對固定的關(guān)系，表現(xiàn)為各個事物運動的一致性、連貫性、確定性和可預測性。”秩序是與無序相對的，無序表現(xiàn)為一種斷裂情形，具有非連續(xù)性、無規(guī)則性和不可預測性。穩(wěn)定的社會秩序是人類社會生存和發(fā)展的基本條件。法律秩序依據(jù)國家強制力所確立和維護的確定性、一致性、連續(xù)性的社會狀態(tài)。法律秩序價值在于為社會主體提供安全保障，為社會關(guān)系提供依循的界限和規(guī)則，使社會可以據(jù)以穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。市場經(jīng)濟是自由經(jīng)濟，它能使競爭自由進行，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，創(chuàng)造一個高效率的經(jīng)濟。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，能夠保障自由競爭在法治軌道上進行，防止市場的逐利本性沖擊正常的社會經(jīng)濟秩序。因此，通過法律為社會成員規(guī)定明確的權(quán)利和義務(wù)以及權(quán)利的界限和義務(wù)的邊界，建立和維護權(quán)力運行秩序，化解社會矛盾和沖突，維護正常的社會生產(chǎn)和生活秩序。自由與秩序具有密切關(guān)系，又很容易發(fā)生沖突和失衡。自由強調(diào)各個主體形式上的機會平等，要求政府管得越少越好。秩序則是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，也是自由的保障。網(wǎng)約車在發(fā)展初期，由于沒有相應(yīng)法律規(guī)定，此時網(wǎng)約車發(fā)展自由是沒有法律保障的自由，隨時會被叫停，受到處罰制裁。當網(wǎng)約車新政以及實施細則出臺后，網(wǎng)約車才真正獲得合法身份，此時網(wǎng)約車發(fā)展自由由于有相關(guān)規(guī)定，減少了發(fā)展過程中的偶然性和盲目性，增加了可預見性，也就增加了行為選擇的自由度。
2.網(wǎng)約車發(fā)展自由應(yīng)當依靠監(jiān)管秩序做保障
對于國家公權(quán)力而言，法無授權(quán)即禁止；對于私權(quán)利而言，法不禁止即自由。網(wǎng)約車監(jiān)管秩序和發(fā)展自由是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，不能人為地割裂二者關(guān)系，網(wǎng)約車發(fā)展自由離不開監(jiān)管權(quán)有效行使，網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)行使必須有助于實現(xiàn)網(wǎng)約車自由發(fā)展，網(wǎng)約車監(jiān)管秩序越好，網(wǎng)約車自由發(fā)展也就越好。網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)屬于行政權(quán)的重要組成部分，包括網(wǎng)約車監(jiān)管部門依法推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的權(quán)力、政府及監(jiān)管部門制定網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的權(quán)力、政府依法行使管理網(wǎng)約車的權(quán)力等。網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)必須有法律明確規(guī)定，并且監(jiān)管權(quán)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。網(wǎng)約車自由發(fā)展權(quán)主體主要是網(wǎng)約車司機、網(wǎng)約車平臺公司等。網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)在三個方面與網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)產(chǎn)生相互依存的關(guān)系。網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)對監(jiān)管權(quán)提出了三項要求：網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)要求政府及監(jiān)管部門履行消極義務(wù)，遵循網(wǎng)約車發(fā)展規(guī)律，不應(yīng)過多地干預、限制網(wǎng)約車發(fā)展，確保網(wǎng)約車自由發(fā)展；要求政府及監(jiān)管部門積極履行給付義務(wù)，為網(wǎng)約車健康發(fā)展創(chuàng)造有利條件和外部環(huán)境，確保網(wǎng)約車自由發(fā)展能夠得到政府及監(jiān)管部門的支持和保障；要求政府及監(jiān)管部門積極履行組織、管理、監(jiān)督等義務(wù)，對于干擾、破壞網(wǎng)約車發(fā)展的行為進行制裁，保障網(wǎng)約車健康有序發(fā)展。第二，網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)依賴于網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)的強力保障。當前網(wǎng)約車的發(fā)展已經(jīng)不是一個人、某個公司抑或某個平臺的小事情，而是事關(guān)廣大市民出行需求與供給以及擴大就業(yè)空間、增加就業(yè)機會、解決下崗和轉(zhuǎn)崗職工再就業(yè)等涉及民生的重大社會問題。網(wǎng)約車作為改變城市交通出行方式、涉及面廣、影響深遠的一種新興業(yè)態(tài)不能沒有監(jiān)管，缺乏監(jiān)管的網(wǎng)約車發(fā)展是靠不住的，也是不可持續(xù)的。第三，網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)的過度行使與監(jiān)管權(quán)的極度膨脹又必然會對網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)造成損害。從網(wǎng)約車實施細則規(guī)定看，監(jiān)管部門在宏觀方面對網(wǎng)約車發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和強制實施有可能對網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)造成侵害，比如一些地方實施細則對人、車設(shè)置過多準入條件，對網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)無疑是限制和侵害；監(jiān)管部門在微觀層面在行使監(jiān)管權(quán)時的優(yōu)勢地位，有可能對處于弱勢地位的司機、平臺公司等的合法權(quán)益造成侵害。此外政府及監(jiān)管部門對監(jiān)管秩序的高度追求，必然會使網(wǎng)約車監(jiān)管行為的行政相對人對自由的訴求處于弱勢。由此，網(wǎng)約車監(jiān)管中必然產(chǎn)生網(wǎng)約車發(fā)展自由與監(jiān)管秩序之間的法律價值沖突。
3.網(wǎng)約車監(jiān)管中的秩序價值服務(wù)于自由價值
不同的法律價值在客觀上具有先后主次的差序格局，相較于自由和秩序，秩序?qū)儆谧杂傻氖侄涡詢r值，自由屬于秩序的目的性價值。目的性價值是法要追求、促進、實現(xiàn)的價值，它體現(xiàn)法的本質(zhì)和社會目的；手段性價值是法本身應(yīng)具有的價值。目的性價值是法的外在價值，手段性價值是法的內(nèi)在價值，法的內(nèi)在價值服務(wù)于法的外在價值，并接受外在價值的檢驗。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，網(wǎng)約車新政以及實施細則所要追求和實現(xiàn)的監(jiān)管秩序，應(yīng)當服務(wù)于網(wǎng)約車發(fā)展自由，而不是相反。網(wǎng)約車監(jiān)管中的自由價值并不是毫無節(jié)制、不受任何制約的，網(wǎng)約車不受任何限制的野蠻生長和盲目發(fā)展的行為并不會增加自由，恰恰毀滅了作為目的價值的自由。在法治國家和法治社會中，自由價值的最可靠保障只能是法律制度，每一個人都應(yīng)該明確權(quán)利邊界，在行使權(quán)利時還必須保持相對的克制，以確保權(quán)利的邊界不會重疊或者非法逾越別人的權(quán)利空間。如果離開法律秩序談自由，這種自由只能是無源之水、無本之木。在法律秩序狀態(tài)下，只有依法行使權(quán)利和履行義務(wù)，也就獲得了自由。當然秩序固然重要，自由仍然是法所必須和必然追求的價值目標之一。離開自由這一價值目標，法律就會成為空洞的外殼。法律秩序價值應(yīng)當體現(xiàn)權(quán)利主體的自由意蘊，自由應(yīng)當成為法律秩序的底色，法律秩序價值成為自由價值的手段。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，作為監(jiān)管部門制定的實施細則和采取的監(jiān)管手段應(yīng)當考慮網(wǎng)約車新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管規(guī)律，滿足網(wǎng)約車發(fā)展自由的要求，而不是讓網(wǎng)約車發(fā)展只能機械地去適應(yīng)監(jiān)管部門的監(jiān)管要求。網(wǎng)約車監(jiān)管秩序如果根本不顧及網(wǎng)約車的發(fā)展，甚至與網(wǎng)約車的發(fā)展自由背道而馳，那么這種監(jiān)管秩序就不是真正對法的價值追求，也不是真正的法的價值。在網(wǎng)約車監(jiān)管的法律價值體系中，無論自由與秩序的有怎樣的沖突，法律的自由價值都應(yīng)當?shù)玫街匾暫腕w現(xiàn)，絕不能簡單地以犧牲自由為代價去換取秩序。美國最先認可網(wǎng)約車合法化的是加利福尼亞州，對Uber、Lyft、Sidecar等提供網(wǎng)約車服務(wù)的公司專門創(chuàng)設(shè)了有別于傳統(tǒng)出租汽車的“交通網(wǎng)絡(luò)公司”，并將交通網(wǎng)絡(luò)公司規(guī)定在《公共事業(yè)法典》第2部分第8章第7條中，對交通網(wǎng)絡(luò)公司、交通網(wǎng)絡(luò)公司司機進行了定義。“加利福尼亞州等地區(qū)通過立法和監(jiān)管相融合的方式對約租車進行規(guī)范監(jiān)管，力求達到技術(shù)創(chuàng)新和公眾安全的平。”當前在網(wǎng)約車監(jiān)管中，面對自由與秩序的法律價值沖突，各地網(wǎng)約車實施細則面對法律價值沖突必然會有所取舍，這就是立法的價值取向問題。我國實施網(wǎng)約車新政后，地方監(jiān)管部門制定實施細則很多都采取行政手段對司機戶籍、車牌、車長、排量以及車齡等進行限制�？梢娔壳案鞯鼐W(wǎng)約車實施細則首先選擇的仍為秩序，這就導致一些有損網(wǎng)約車發(fā)展自由的監(jiān)管措施不斷出臺，有的監(jiān)管措施直接與國務(wù)院和各級政府推進的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革背道而行。因此，應(yīng)當說在全面依法治國背景下，網(wǎng)約車監(jiān)管秩序的維護自不待言，同時也應(yīng)當重視和關(guān)注自由這一法治的精神內(nèi)核，絕不能離開網(wǎng)約車發(fā)展自由簡單地來談監(jiān)管秩序，否則這種監(jiān)管秩序也絕不是法治國家所追求的秩序，這種秩序極容易遭受抵制和破壞，從長遠來看必將難以維持。因此，妥善處理自由與秩序的法律價值沖突，應(yīng)當是網(wǎng)約車監(jiān)管中亟待研究解決問題。
�。ǘ┕脚c效率
公平與效率都屬于法律的基本價值之一。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，正確處理公平與效率的關(guān)系問題是網(wǎng)約車健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。一部良法必然會關(guān)注公平與效率的法律價值沖突，會妥善地協(xié)調(diào)好二者之間的法律價值沖突，絕不會在二者之間的關(guān)系上走極端。因此，將公平與效率協(xié)調(diào)統(tǒng)一于網(wǎng)約車監(jiān)管中意義重大。
1.公平與效率的辯證統(tǒng)一關(guān)系
公平又稱之為正義，是人們對某種社會事物的合理性進行價值判斷時所使用的一個概念。大而言之，公平包括個人公平和社會公平兩類。個人公平是指個人在處理與他人的關(guān)系時所顯示出來的高尚品質(zhì)，比如處理事情合情合理、不偏袒任何一方。社會公平主要是指某一社會制度或國家制度的合理性，特別是指建立這種制度的基本原則的合理性。社會公平主要包括平等原則、公益原則、合理原則等三個方面的基本原則。即法律得到公正、正當、合理、恰當?shù)剡m用。效率是指單位時間內(nèi)的投入和產(chǎn)出之比，投入小，產(chǎn)出大，那么效率就高，反之效率則低。公平與效率都是法律所追求的價值，我國改革開放以來，圍繞公平與效率的關(guān)系討論始終沒有停止過，不同歷史時期有不同的代表性觀點，主要包括公平與效率并重論，效率優(yōu)先、兼顧公平論，公平效率逐步并重論，公平效率平衡論，公平效率動態(tài)權(quán)衡論等。從這些代表性觀點看，公平與效率在法律價值體系中始終存在對立統(tǒng)一關(guān)系，關(guān)鍵是如何正確協(xié)調(diào)二者關(guān)系，僅強調(diào)效率或者僅公平都是有害的，也是不可取的。我國當前和今后一段時間仍將處于社會主義初級階段，特別是在2020年要全面建成小康社會，發(fā)展仍然是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，高度重視效率在經(jīng)濟發(fā)展中的重要價值亦在情理之中。當我們強調(diào)效率在經(jīng)濟發(fā)展中的重要價值時，并不意味著要排斥或者放棄公平。“建立市場經(jīng)濟體制是為了提高效率，發(fā)展生產(chǎn)力，而不是為了拋棄社會主義追求的目的，即公平。我們建立社會主義市場經(jīng)濟的目的是最終達到共同富裕，可以說效率是手段，公平是目的。”因此，在法律價值中，無論是立法、執(zhí)法還是司法，無論是實體法還是程序法，公平始終都應(yīng)居優(yōu)先地位，效率次于公平。在我國網(wǎng)約車監(jiān)管中，作為一種新興業(yè)態(tài)和新生事物，公平與效率的法律價值沖突不可避免，此時作為監(jiān)管者應(yīng)當堅持正確的價值取向加以選擇。
2.網(wǎng)約車監(jiān)管中應(yīng)當兼顧公平與效率
從世界范圍看，網(wǎng)約車成長過程中必然產(chǎn)生對傳統(tǒng)出租車行業(yè)直接沖擊的問題，也必然要面對傳統(tǒng)出租車司機對網(wǎng)約車司機采取的有針對性的反應(yīng)。在美國，網(wǎng)約車運營同樣面臨爭議。2016年10月美國聯(lián)邦第七巡回上訴法院在審理出租汽車行業(yè)協(xié)會狀告芝加哥政府案件中，出租汽車協(xié)會要求政府在監(jiān)管網(wǎng)約車上有所作為，讓網(wǎng)約車接受和出租車一樣的管制條件，美國聯(lián)邦第七巡回上訴法院判決認為，芝加哥政府對優(yōu)步等交通出行平臺和出租車設(shè)置不同的監(jiān)管標準并沒有導致不公平競爭。著名法學家理查德·波斯納作為該案主審法官，他在判決書中精彩寫道：當新技術(shù)或新商業(yè)模式誕生時，通常結(jié)果是老一代技術(shù)或商業(yè)模式的式微甚至消失。如果老一代技術(shù)或商業(yè)模式獲得憲法授予的權(quán)利，將新生事物排除在自己的市場之外，那么經(jīng)濟發(fā)展可能停滯，我們可能就不會有出租車，而只有馬車；不會有電話，而只有電報；不會有計算機，而只有計算尺。
中國自2015年起，各地頻發(fā)出租車抵制網(wǎng)約車的罷運行為，甚至出現(xiàn)出租車圍堵網(wǎng)約車、打砸網(wǎng)約車等惡性事件。有學者認為正是基于網(wǎng)約車迅速占領(lǐng)中低端市場、創(chuàng)造可觀的就業(yè)機會明顯優(yōu)勢，“網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車形成正面、直接競爭關(guān)系，不可避免地對傳統(tǒng)出租車構(gòu)成巨大沖擊，而非像最初是對傳統(tǒng)出租車市場的補充”。甚至有觀點認為，“網(wǎng)約車不繳納各種稅費和獲得優(yōu)惠補貼的行為構(gòu)成對傳統(tǒng)出租車的不公平競爭，導致巡游車司機收入下降、工作時間延長、心理壓力加大等負面影響。由此引發(fā)的出租車市場矛盾正在激化，長春、濟南、成都、南京、南昌等多地出現(xiàn)的哥的姐的抗議和罷運事件。”與之相反，也有學者則認為網(wǎng)約車影響傳統(tǒng)出租車行業(yè)是個假問題，并且以杭州市2015年6月網(wǎng)約車運營數(shù)據(jù)為例，網(wǎng)約車是以傳統(tǒng)出租車行業(yè)實載率下降2.8%為代價滿足了580萬次以上的出行需求，數(shù)據(jù)及分析表明，網(wǎng)約車與出租車之間并沒有太大的競爭，即使影響到出租車市場，也是正常的影響、合理的競爭。由此可見，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車行業(yè)是否存在不公平競爭在沒有相關(guān)數(shù)據(jù)作支撐的情況下不能斷然下結(jié)論。
網(wǎng)約車是充分利用分享經(jīng)濟而發(fā)展起來的新興業(yè)態(tài)，利用社會閑置資源，通過互聯(lián)網(wǎng)提供點對點服務(wù)，把乘客與司機迅速便捷地聯(lián)系在一起。傳統(tǒng)出租車行業(yè)相較網(wǎng)約車而言優(yōu)勢也很明顯，傳統(tǒng)出租車市場相對比較成熟規(guī)范，市民對傳統(tǒng)出租車認知度相對較高，市民已經(jīng)養(yǎng)成對出租車的出行習慣，加之出租車行業(yè)有政府支持以及提供的補貼，因此網(wǎng)約車試圖進入傳統(tǒng)出租車行業(yè)也并不容易。網(wǎng)約車畢竟作為新生事物，市民認知度相對不高，加之一段時間以來并未獲得合法身份，在一些地方要經(jīng)常受到來自政府、傳統(tǒng)出租車行業(yè)的打壓，真可謂在夾縫中求生存、求發(fā)展，因此網(wǎng)約車在與傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的競爭中優(yōu)勢原本并不突出。網(wǎng)約車之所以能夠迅速發(fā)展起來，靠的就是符合互聯(lián)網(wǎng)時代商業(yè)運營趨勢，以市場調(diào)節(jié)為主的價格形成機制，更能注重消費者利益維護以及更加合理地配置社會閑置資源的分享經(jīng)濟理念。而在一些地方網(wǎng)約車實施細則中卻把網(wǎng)約車作為競爭優(yōu)勢主體對待，試圖通過制定苛刻的準入條件和監(jiān)管條件，讓網(wǎng)約車帶著沉重的“鐐銬”與出租車在一個監(jiān)管平臺上競爭。網(wǎng)約車和出租車產(chǎn)生的理念不同，一些地方制定的網(wǎng)約車實施細則套用現(xiàn)行的采取市場準入、價格調(diào)控、數(shù)量限制等三種方法對傳統(tǒng)出租車進行規(guī)制的方式來規(guī)范網(wǎng)約車，這對網(wǎng)約車健康發(fā)展顯然是不公平的，“這限制了接入平臺的資源的分散性和充裕性，結(jié)果仍然只有傳統(tǒng)出租車能夠提供乘車服務(wù)，這是違反共享經(jīng)濟特點的”。尤其應(yīng)當引起重視的是，由于受地方利益保護和利益集團的影響，地方政府制定網(wǎng)約車實施細則很可能出現(xiàn)反競爭行為，比如通過制定規(guī)章、規(guī)范性文件等合法抽象行政行為來部分排除、限制競爭，影響經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展，因此在網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域引入公平競爭審查制度的需求尤為迫切，可以為網(wǎng)約車監(jiān)管依法行政提供法律依據(jù)，有助于抑制地方保護主義的形成，符合對效率價值目標的追求，有助于為經(jīng)濟發(fā)展營造公平競爭的市場環(huán)境。
3.網(wǎng)約車監(jiān)管中公平缺失必然難以保證監(jiān)管效率
公平是法律的靈魂，效率是法律所追求的價值之一。效率是在保證公平基礎(chǔ)上的效率，只有公平才能帶來普遍、持久的效率。同時，只有不斷提高效率，才能使公平得到保障。一些地方制定的網(wǎng)約車實施細則更多地沿襲了北上廣深等超大城市對網(wǎng)約車的限制做法。北上廣深等超大城市，特別是京滬在道路交通、環(huán)境保護、人口資源方面承受巨大壓力，這些城市對網(wǎng)約車采取的限制規(guī)定有其合理之處，而其他一些二三線城市，甚至三四線城市在制定網(wǎng)約車實施細則時也都對當?shù)鼐W(wǎng)約車司機戶籍、年齡、學歷、車齡、車型、車牌、排量等作出了相應(yīng)規(guī)定。正如馬云曾在阿里巴巴的一次技術(shù)論壇上所言，“有時候，打敗你的不是技術(shù)，可能只是一份文件”。從各地出臺網(wǎng)約車實施細則看，顯然并沒有充分考慮網(wǎng)約車的分享經(jīng)濟特性，這種過多的限制措施事實上與我國當前正在推進的一些改革完全相悖。
近年來我國正在推動的戶籍制度改革，就是要打破戶籍對于人的工作和生活產(chǎn)生的諸多限制，推動人力資源的自由流動。網(wǎng)約車實施細則對于網(wǎng)約車司機的戶籍條件限制，顯然不利于人力資源的合理使用，同時也排斥農(nóng)村符合條件的人口向城市流動。對于車輛的諸多限制往往是以安全的名義，排斥一些私家車進入網(wǎng)約車市場，這與網(wǎng)約車作為分享經(jīng)濟產(chǎn)物的初衷漸行漸遠，一些社會閑置資源依然閑置而沒有被利用。一些實施細則要求網(wǎng)約車平臺公司在市、縣設(shè)立具有法人資格的企業(yè)，試想這樣以來網(wǎng)約車平臺公司就應(yīng)當在市、縣取得設(shè)立具有企業(yè)法人資格的企業(yè)的行政許可，不經(jīng)許可不能運營，無形中讓網(wǎng)約車平臺公司增加很大負擔和成本，這些限制規(guī)定只能讓一些平臺公司望而卻步。網(wǎng)約車實行屬地管理，原本是要給予基層監(jiān)管更多的空間，讓市場主體獲得更多的準入便利，但是由于基層管理的良莠不齊，屬地管理可能會演化為“最后一公里”的行政梗阻。因此，從一些地方實施細則來看，雖然是附條件地給了網(wǎng)約車發(fā)展的合法身份，但是這些附加條件對于網(wǎng)約車這種新生事物而言很難說是公平的，最終結(jié)果可能就是限制或者排斥網(wǎng)約車發(fā)展。這些實施細則沒有考慮到網(wǎng)約車與分享經(jīng)濟的相容性，沒有考慮公平與效率的不可分離性，沒有考慮到在這種偏嚴的準入審查、數(shù)量限制、運價限制下，并不能調(diào)動網(wǎng)約車司機、平臺公司、社會公眾的積極性，不能充分發(fā)揮市場在社會資源配置中的決定性作用，造成大量社會資源閑置。這種監(jiān)管仍然沿襲傳統(tǒng)的監(jiān)管思路，并沒有體現(xiàn)政府與平臺公司的合作監(jiān)管，那些原本可以由平臺公司通過技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)探索等手段加以解決的諸如網(wǎng)約車安全、駕駛員資質(zhì)、車輛違章、保險等問題，都由政府進行直接監(jiān)管，只能讓監(jiān)管效率低下，更可能由于有的基層監(jiān)管中的梗阻導致網(wǎng)約車這種新興業(yè)態(tài)“胎死腹中”。由于網(wǎng)約車發(fā)展中面對的一些地方不公平監(jiān)管政策，必然會冒出更多的“黑車”來替代網(wǎng)約車，開“黑車”也可能是網(wǎng)約車司機退出平臺公司后的最簡單的選擇。市民出行原本存在的“打車難”、“打車貴”問題可能仍將繼續(xù)存在，一些原本可以選擇網(wǎng)約車出行的市民不得不去選擇已經(jīng)被市場淘汰的無序和混亂的“黑車”。出現(xiàn)這樣的結(jié)局，應(yīng)該不會是地方網(wǎng)約車監(jiān)管者在制定實施細則時所追求的價值目標。
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網(wǎng)約車屬于新生事物，對傳統(tǒng)的利益格局、用工方式、監(jiān)管機制、法律關(guān)系產(chǎn)生了重大影響和沖擊，網(wǎng)約車用車方式比傳統(tǒng)出租汽車用車方式在法律關(guān)系上表現(xiàn)出更多的復雜性、模糊性、爭議性�，F(xiàn)有的法律規(guī)范在網(wǎng)約車時代已經(jīng)顯得滯后，現(xiàn)有的法律秩序不斷遭到?jīng)_擊，新的法律秩序尚在形成之中。在這種情況下，一旦發(fā)生糾紛，乘客、網(wǎng)約車、平臺公司甚至其他參與主體都將面臨很大的法律風險。對于監(jiān)管部門而言，也將面臨艱難的執(zhí)法難題。而爭議一旦進入司法程序，對于司法機關(guān)依法裁判也將產(chǎn)生壓力。因此，為防范網(wǎng)約車運用中的各種風險，在網(wǎng)約車新政及實施細則制定過程中，安全與效率等問題始終是重要議題，也是社會公眾普遍關(guān)心的問題。網(wǎng)約車新政及實施細則在保障網(wǎng)約車安全方面作出諸多硬性規(guī)定，這些規(guī)定在實施中必將對效率產(chǎn)生影響。
1.安全與效率的辯證統(tǒng)一關(guān)系
安全和效率作為重要的法律價值，在本質(zhì)上并不沖突，甚至相互之間能夠互相促進。法律具有保障社會安全、維護社會穩(wěn)定的工具性價值，安全是法律的基本價值目標。“公平和效率的矛盾與安全和效率的矛盾完全一致，但是安全和效率在社會結(jié)構(gòu)中具有明顯的區(qū)別，在一個組織良好的社會，安全屬于必需品，而效率屬于優(yōu)先品，當安全必需品遇到效率優(yōu)先品之時，應(yīng)該遵循必需品大于優(yōu)先品的準則。”安全往往是立法追求的首要價值目標，安全優(yōu)先與法的穩(wěn)定性、安定性、規(guī)范性密切關(guān)聯(lián)。事實上，任何社會公平正義、效率、自由等價值目標的實現(xiàn)，都必須依賴于安全價值的保障。法的安全價值是效率價值的必要條件，社會安全是現(xiàn)代社會良性運行的基本標準。對于網(wǎng)約車監(jiān)管效率而言，要提高監(jiān)管效率，首先應(yīng)當滿足網(wǎng)約車安全運營的必要條件。網(wǎng)約車運營中存在的安全風險，比如違法犯罪、社會穩(wěn)定、交通安全、信息安全、責任分擔等，都會讓地方政府在制定網(wǎng)約車監(jiān)管細則時利用自由立法權(quán)層層加碼，圍繞車型、車齡、司機準入背景審查等方面作出嚴格規(guī)定。網(wǎng)約車監(jiān)管中追求法的安全價值，這本無可厚非，這也是對乘客安全法律保障的體現(xiàn)。沒有網(wǎng)約車的安全運營，就不可能有法的其他價值實現(xiàn)。特別是在安全與效率出現(xiàn)價值沖突時，如果一味地追求效率，而置安全于不顧，則社會安全秩序難以維護。當然，安全并非免費產(chǎn)品，法的安全價值實現(xiàn)也需要投入很大社會成本。特別是人類社會進入21世紀以來，人口膨脹、資源稀缺、環(huán)境污染，已經(jīng)把最大限度地提高資源利用效率的問題擺在人們面前。因此，在網(wǎng)約車監(jiān)管中要防止把法的安全價值與效率價值對立起來，安全優(yōu)先并非不要效率。特別是在我國經(jīng)濟快速發(fā)展、社會快速轉(zhuǎn)型時期，此時原本就是一個動態(tài)調(diào)整時期，效率對于推動經(jīng)濟社會發(fā)展尤為關(guān)鍵，如果過分追求法的安全價值目標，不關(guān)注法的效率價值，必然會影響經(jīng)濟社會發(fā)展。
2.強調(diào)安全的網(wǎng)約車實施細則的價值取向
地方政府及監(jiān)管部門制定的網(wǎng)約車實施細則，以安全的名義對當?shù)鼐W(wǎng)約車司機戶籍、年齡、學歷、車齡、車型、車牌、排量等都作出了相應(yīng)規(guī)定。比如，成都市交通運輸委員會等7個部門制定的《成都市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則（暫行）》第9條規(guī)定，擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛應(yīng)當符合以下條件：具有本市號牌，使用性質(zhì)登記為“預約出租客運”的7座及以下乘用車；車輛排氣量不小于1.6L或1.4T，鼓勵使用新能源汽車；安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報警裝置，鼓勵使用國產(chǎn)的衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)；按政府監(jiān)管平臺接入技術(shù)要求，將車輛衛(wèi)星定位裝置相關(guān)數(shù)據(jù)直接接入政府監(jiān)管平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享；車身不得噴涂、安裝巡游出租汽車專用圖案、標識；車輛技術(shù)性能符合運營安全相關(guān)標準要求。關(guān)于網(wǎng)約車司機的準入條件，該細則第11條規(guī)定，從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員應(yīng)當符合以下條件：具有成都市戶籍或者成都市居住證；取得相應(yīng)準駕車型的機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷；無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄；最近5年內(nèi)在我市沒有被吊銷巡游車從業(yè)資格記錄，最近5年內(nèi)在我市沒有被查處從事仿冒巡游車營運及其他非法客運經(jīng)營的記錄；身體健康；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他條件。在上述成都市的網(wǎng)約車實施細則中，多個條款的規(guī)定是為了保障網(wǎng)約車的運營安全，維護乘客的安全利益。
成都市的網(wǎng)約車實施細則僅是中國眾多地方政府制定網(wǎng)約車細則的一個范例，目前各地制定網(wǎng)約車實施細則雖然具體內(nèi)容各有不同，但是各地的監(jiān)管思路基本相似，其中影響較大的是有車牌、戶籍、車輛等3個方面限制。一些地方實施細則對于網(wǎng)約車的許可條件及實施許可的程序非但沒有簡化流程，卻不斷層層加碼。比如，按照實施細則規(guī)定，網(wǎng)約車要在城市獲得行政許可，需先注冊分公司，并憑營業(yè)執(zhí)照、法人身份證、線上能力認定函和公章等原件挨個遞送。有的地方從省、市、縣都層層制定實施細則，準入條件一個比一個嚴格。“例如在河南南陽市，除市區(qū)外，下轄的10個縣級單位又發(fā)布了自己的細則，只允許本縣車輛本地運營，還提出了比市區(qū)更高的車型要求，而網(wǎng)約車平臺在南陽一市就需申請11個許可。”由于網(wǎng)約車實施細則實行車輛、人員嚴格限制，過度地強調(diào)安全的價值取向，雖然規(guī)范了網(wǎng)約車運營，保障了運營安全和乘客的出行安全，但是在實施過程中卻導致網(wǎng)約車平臺公司的設(shè)立門檻過高，行政干預色彩濃厚，增加了網(wǎng)約車平臺公司設(shè)立的難度，影響了網(wǎng)約車平臺公司的運營效率，在一定程度上抑制了網(wǎng)約車這種新型業(yè)態(tài)發(fā)展的活力，阻礙了分享經(jīng)濟的發(fā)展。
3.尋求網(wǎng)約車安全與效率之間的平衡點
追求網(wǎng)約車安全并不意味著要放棄效率，在制定地方網(wǎng)約車實施細則時尤其應(yīng)該注意。在網(wǎng)約車監(jiān)管中安全與效率的法律價值是辯證統(tǒng)一關(guān)系。安全與效率的法律價值經(jīng)常會發(fā)生沖突：強調(diào)效率就必然要求盡量簡化網(wǎng)約車平臺公司辦理手續(xù)和流程，減少不必要的限制措施；強調(diào)安全則必然要求網(wǎng)約車準入以及運營必須在法律許可的范圍內(nèi)進行，網(wǎng)約車運營只有在法律允許的范圍內(nèi)才能得到法律的保護。同時，安全與效率又是統(tǒng)一的：在網(wǎng)約車運營中，網(wǎng)約車運營安全具有更高的價值，追求效率應(yīng)當服從于網(wǎng)約車安全的要求，也只有網(wǎng)約車安全得到法律保障的前提下，追求效率才能成為現(xiàn)實，離開了網(wǎng)約車安全去追求效率只是空談。也應(yīng)當注意到，網(wǎng)約車監(jiān)管中的過度安全措施，結(jié)果或者因為成本過高而難以持久，或者因為強行維持而消耗活力。因此，在網(wǎng)約車監(jiān)管中應(yīng)當注意運用法治思維和法治方式，在安全與效率中尋求平衡，在意見分歧之中取得最大公約數(shù)。過度強調(diào)安全的價值取向，會導致安全與效率之間產(chǎn)生激烈沖突，所以網(wǎng)約車實施細則注重安全的同時也應(yīng)當關(guān)注效率，通過放寬網(wǎng)約車平臺公司以及網(wǎng)約車司機的準入條件，在保障安全的同時給平臺公司一定的自治空間。因此，目前的監(jiān)管模式和策略選擇，僅僅當作一個“過渡性”的權(quán)宜之計，未來的網(wǎng)約車改革2.0版本，應(yīng)當將監(jiān)管模式的優(yōu)化作為核心的政策議題。在立法理念上以放松對網(wǎng)約車管制來適應(yīng)市場的需求，更加尊重網(wǎng)約車平臺公司自治權(quán)利和自律要求，大幅度削弱行政權(quán)對網(wǎng)約車市場的干預，更加尊重市場在資源配置中的決定性作用。
三、網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突的成因
網(wǎng)約車監(jiān)管中出現(xiàn)的法律價值沖突是我國互聯(lián)網(wǎng)時代和新科學技術(shù)運用背景下出現(xiàn)的一種必然現(xiàn)象。這些法律價值沖突的成因是多方面的，既與法律本質(zhì)特征有關(guān)，也與我國現(xiàn)階段國情和發(fā)展階段密切相關(guān)�？陀^分析網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突成因，才能有針對性解決網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突問題。
�。ㄒ唬┤祟愓J識能力的局限性是主要原因
網(wǎng)約車是新生事物，人們對網(wǎng)約車認識和適應(yīng)需要時間。特別是作為監(jiān)管部門面對網(wǎng)約車這種新生事物，首先想到的是從與網(wǎng)約車相似或者相同的業(yè)態(tài)中為監(jiān)管尋找依據(jù)。由于人對事物的認識總是由淺及深、由表及里，讓監(jiān)管者一開始就能超前發(fā)現(xiàn)網(wǎng)約車運營規(guī)律和監(jiān)管規(guī)律是非常困難的。社會對新生事物也有一個逐步適應(yīng)的過程。因此，“社會適應(yīng)中，除了民眾觀念、社會輿論，監(jiān)管者也需要相當?shù)臅r間接受、了解、熟悉新事物，對新情況進行調(diào)研，通過立法和決策程序有效平衡和控制社會各種力量和意見的博弈。”各地政府及其監(jiān)管部門制定的網(wǎng)約車實施細則對于網(wǎng)約車的監(jiān)管，特別是作為出租汽車進行監(jiān)管，這正是監(jiān)管者對網(wǎng)約車新生事物的階段性認識的一種體現(xiàn)。正是基于這種階段性認識，地方網(wǎng)約車實施細則制定的監(jiān)管措施不可避免地具有階段性特征，網(wǎng)約車監(jiān)管的法律沖突不可避免甚至非常劇烈。相信隨著網(wǎng)約車發(fā)展和人們對網(wǎng)約車認識的不斷深化，網(wǎng)約車監(jiān)管措施會更趨于理性，這樣也就不斷調(diào)試和弱化網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突。
（二）利益多元和價值多元是直接原因
改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會利益格局日益多元化和復雜化。特別是在網(wǎng)約車這種新興業(yè)態(tài)中，國家、網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車司機、傳統(tǒng)出租汽車公司、傳統(tǒng)出租汽車司機、監(jiān)管部門、乘客等，各自呈現(xiàn)出復雜的價值主張。從國家層面來看，既要積極擁抱現(xiàn)代科技、推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新、推動“放管服”改革，又要保持社會安全穩(wěn)定，因此國家對網(wǎng)約車規(guī)則的價值訴求以追求安全、秩序為主。從網(wǎng)約車平臺公司層面來看，作為網(wǎng)約車發(fā)展中的直接參與者和實施者，平臺公司對網(wǎng)約車規(guī)則的價值訴求以追求自由、公平為主。從網(wǎng)約車司機層面來看，作為新興業(yè)態(tài)的參與者和從業(yè)者，對網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的價值以追求自由、公平為主。從乘客層面來看，作為網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則不可或缺的主體和網(wǎng)約車服務(wù)的接受者，乘客對網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的訴求以安全、效率為主。從傳統(tǒng)出租車公司和出租車司機層面來看，網(wǎng)約車新興業(yè)態(tài)的出現(xiàn)顯然是競爭者，傳統(tǒng)出租車公司和司機對網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的訴求是秩序、公平。從監(jiān)管部門層面來看，其對于網(wǎng)約車新生事物的出現(xiàn)有些措手不及，監(jiān)管者對網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的訴求是秩序、安全以及監(jiān)管效率。這些價值主張最終都會在網(wǎng)約車實施細則中以權(quán)利、義務(wù)與責任的形式體現(xiàn)在一些具體條款之中，并且每個價值主體都會基于自己的標準對網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則進行價值評價，價值主體的價值需求滿足程度越低，法律價值沖突就會更加明顯，這將會影響網(wǎng)約車實施細則的有效實施。
�。ㄈ┚W(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的沖突是根本
傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)供需矛盾突出，我國大中型城市普遍面臨著打車難問題。由于出租汽車運營必須取得特許經(jīng)營許可，事實上出租車市場一直處于封閉狀態(tài)，實行嚴格的數(shù)量限制。出租汽車經(jīng)營許可證即牌照持有者，有出租汽車公司也有個體牌照所有者。由于出租車數(shù)量有限，出租車牌照的價格基本上是奇貨可居。隨著網(wǎng)約車不斷進軍出租汽車市場，傳統(tǒng)出租汽車牌照的價格會因為受到網(wǎng)約車平臺影響而大幅縮水。這顯然是牌照持有者所不愿意看到的結(jié)果，由此引發(fā)的網(wǎng)約車平臺與傳統(tǒng)出租汽車公司的激烈對抗和爭議在所難免。對于傳統(tǒng)出租汽車司機來說，隨著網(wǎng)約車切走部分市場份額，出租汽車司機在“份子錢”居高不下、工作時間長、強度大的諸多壓力下，必然產(chǎn)生對網(wǎng)約車平臺和網(wǎng)約車司機的對抗和沖突。任何傳統(tǒng)行業(yè)都要逐步與新興產(chǎn)業(yè)融合，在傳統(tǒng)出租汽車市場與網(wǎng)約車新興業(yè)態(tài)交鋒之時，也是我國傳統(tǒng)出租車行業(yè)轉(zhuǎn)型之際，這些因素相互疊加都會加劇網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突。
四、網(wǎng)約車監(jiān)管中法律價值沖突的協(xié)調(diào)整合
網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突是社會發(fā)展、科技發(fā)展以及人的發(fā)展的必然結(jié)果，對此種法律價值沖突的協(xié)調(diào)整合是網(wǎng)約車健康持續(xù)發(fā)展的主要動力。因此，妥善整合網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突，是立法、執(zhí)法和司法等法治實施中每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)當高度重視加以完成的任務(wù)。
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網(wǎng)約車在中國迅猛興起發(fā)展，關(guān)鍵在于其契合了共享經(jīng)濟的發(fā)展趨勢以及以人為本的人文關(guān)懷。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，法律價值沖突是各主體的價值評價標準的沖突，表現(xiàn)在不同權(quán)利主體之間的權(quán)利沖突。黨的十九大作出的一個重大政治判斷是：我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在網(wǎng)約車監(jiān)管中出現(xiàn)的權(quán)利沖突正是新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的反映，具體體現(xiàn)在，隨著人們生活水平顯著提高，廣大市民的出行需求呈現(xiàn)多樣化多層次多方面的特點，不僅要求能及時滿足基本出行需求，更要求能夠提供安全、快捷、可供選擇的多樣化出行方案。我國社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對包括改善民生領(lǐng)域在內(nèi)的黨和國家工作提出了許多新要求。反映在公共交通管理中，如果只講一種或者少數(shù)幾種公共交通出行方式，顯然已經(jīng)不能真實地反映人民群眾變化了的出行需求。發(fā)展城市道路交通，為市民提供多樣化的出行服務(wù)，及時滿足市民的出行需求，這屬于重要的民生領(lǐng)域。堅持在發(fā)展中保障和改善民生，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，必然要把網(wǎng)約車監(jiān)管與滿足市民出行需求、保障市民生命財產(chǎn)安全、解決道路擁堵等涉及民生事項放在更加突出位置來統(tǒng)籌謀劃。這就要求在平衡各價值主體間的權(quán)利沖突時，網(wǎng)約車監(jiān)管要立足于服務(wù)和滿足最廣大市民的出行需求，體現(xiàn)最廣大市民的出行意愿。優(yōu)質(zhì)高效地滿足市民的出行需求是制定網(wǎng)約車實施細則的出發(fā)點和落腳點，也是檢驗監(jiān)管效果的重要標準。新時代制定網(wǎng)約車監(jiān)管政策應(yīng)當滿足人民群眾日益增長的民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)保等美好生活需要，讓監(jiān)管政策真正能夠適應(yīng)我國社會主要矛盾的變化要求。
�。ǘ┳鹬匾�(guī)律
規(guī)律是事物發(fā)展進程中所固有的、本質(zhì)的、必然的、穩(wěn)定的聯(lián)系，是事物發(fā)展的必然趨勢。習近平總書記指出：“要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，從零亂的現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)事物內(nèi)部存在的必然聯(lián)系，從客觀事物存在和發(fā)展的規(guī)律出發(fā)，在實踐中按照客觀規(guī)律辦事。”任何新生事物的成長都是有規(guī)律可循的，只要善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)，那么就能發(fā)現(xiàn)新生事物的成長規(guī)律。網(wǎng)約車作為新生事物的發(fā)展也遵循著事物發(fā)展的質(zhì)量互變規(guī)律、否定之否定規(guī)律、對立統(tǒng)一規(guī)律等基本規(guī)律。世界上最早出現(xiàn)的網(wǎng)約車是2009年由美國優(yōu)步倡導發(fā)起具有顛覆性的商業(yè)運營模式，經(jīng)過短短幾年時間發(fā)展，到2016年，優(yōu)步運營范圍已遍布全球300多個城市、60多個國家和地區(qū)，通過多輪融資，優(yōu)步的估值目前高達650億美元，成為全球最大的獨角獸公司。中國本土的網(wǎng)約車平臺“滴滴出行”自2012年誕生以來，經(jīng)過短短幾年時間發(fā)展，目前滴滴在中國400余座城市為超千萬車主提供出租車、專車、快車、順風車、企業(yè)版、公交、代駕、試駕和租車等全方位的乘客出行需求。鑒于網(wǎng)約車發(fā)展已經(jīng)具有的市場規(guī)模和出行影響，這些量變最終促成2016年7月28日國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》和交通運輸部等7部委《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》兩個文件的出臺，在國家層面認可了網(wǎng)約車的合法地位，這是全球第一個也是目前唯一一個國家層面的網(wǎng)約車規(guī)范。網(wǎng)約車作為一種新興業(yè)態(tài)，其發(fā)展極為迅猛，說明網(wǎng)約車存在必然有其合理之處，體現(xiàn)了事物發(fā)展的基本規(guī)律，作為監(jiān)管者對新興業(yè)態(tài)要保持開放、包容、科學態(tài)度，并盡可能地去發(fā)現(xiàn)網(wǎng)約車存在發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，找到一條符合網(wǎng)約車發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管之路。在網(wǎng)約車監(jiān)管中出現(xiàn)的法律價值沖突，反映了傳統(tǒng)業(yè)態(tài)法律價值與新興業(yè)態(tài)法律價值之間的沖突，其中有的法律價值與網(wǎng)約車發(fā)展規(guī)律相符，有的法律價值與網(wǎng)約車發(fā)展規(guī)律相悖。作為監(jiān)管者就需要在沖突的法律價值中去平衡取舍，選擇符合網(wǎng)約車發(fā)展規(guī)律的法律價值，抑制與其發(fā)展規(guī)律相悖的法律價值，將諸多法律價值整合在網(wǎng)約車監(jiān)管之中，從而保障網(wǎng)約車健康持續(xù)發(fā)展。
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網(wǎng)約車作為一種新興業(yè)態(tài)，法治監(jiān)管原則不僅要求網(wǎng)約車的存在需要有合法身份，也要求網(wǎng)約車的監(jiān)管遵循相應(yīng)規(guī)則。目前我國是世界上第一個承認網(wǎng)約車合法身份的國家，這體現(xiàn)了大國自信和責任擔當。作為監(jiān)管者必須用法治思維和法治方式解決網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突，更好地發(fā)揮市場資源配置的調(diào)節(jié)和政府的監(jiān)管作用。“深化依法治國實踐，必須把良法善治的要求貫徹到法治建設(shè)的全過程和各方面，充分釋放社會主義法治的優(yōu)越性，讓法治成為國家核心競爭力。”在網(wǎng)約車治理領(lǐng)域深化依法治國實踐，必須把良法善治的要求貫徹到網(wǎng)約車治理的全過程和各方面。
制定良法是推動網(wǎng)約車善治的前提，必須推進科學立法、民主立法、依法立法，切實提高立法質(zhì)量，堅決克服網(wǎng)約車立法部門化、地方化傾向。當前一些地方的網(wǎng)約車管理細則在網(wǎng)約車司機、車輛、平臺公司等準入條件上設(shè)置了比較嚴苛的許可條件，有的管理細則甚至直接與上位法相沖突。這些管理細則雖然滿足了秩序、安全等價值需求，卻遏制了自由、公平等價值需求。這也反映出一些地方政府違反了職權(quán)法定原則，涉嫌利用行政權(quán)力對市場不合法、不合理的干預，涉嫌濫用行政權(quán)力排除限制競爭，涉嫌違反公平競爭審查制度，違背了市場發(fā)展規(guī)律。因此，應(yīng)當按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定，適時對地方網(wǎng)約車管理細則進行備案審查，以期推動制定網(wǎng)約車良法。
加強監(jiān)管執(zhí)法是網(wǎng)約車善治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)，要加快法治政府建設(shè)，在網(wǎng)約車監(jiān)管中做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，堅決杜絕運動式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、粗放式執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象，有效解決不執(zhí)法、亂執(zhí)法、寬松執(zhí)法等問題。在涉網(wǎng)約車案件審理中，人民法院要嚴格司法審查標準，監(jiān)督網(wǎng)約車監(jiān)管機關(guān)依法行使職權(quán)，同時又要積極鼓勵行業(yè)改革，推動傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，協(xié)調(diào)推進網(wǎng)約車行業(yè)健康發(fā)展。
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近年來，網(wǎng)約車之所以能夠在全球范圍得到迅猛發(fā)展，就在于它創(chuàng)造了一種“點對點”的互聯(lián)網(wǎng)約車服務(wù)模式，通過網(wǎng)約車平臺對供給與需求進行匹配，推動共享經(jīng)濟發(fā)展。網(wǎng)約車是當代信息技術(shù)革命的必然產(chǎn)物，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)普及運用讓大量有閑暇時間和車輛的私家車主與不斷增長且傳統(tǒng)出租車一時難以滿足出行需求的乘客，通過網(wǎng)約車平臺實現(xiàn)“點對點”聯(lián)系。網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車之間的同一性和斗爭性是辯證統(tǒng)一、不可分割的，只講網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的同一不講對立，或者只講網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的對立不講同一，都是錯誤的。網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車之間的同一和對立，推動了雙方相互利用、相互促進，從而推動共同發(fā)展。網(wǎng)約車新興業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，對傳統(tǒng)出租車行業(yè)改革具有重大推動作用，對改進傳統(tǒng)出租車的服務(wù)模式和提升服務(wù)質(zhì)量也有很好的借鑒意義。
網(wǎng)約車在嚴格管制的傳統(tǒng)交通行業(yè)異軍突起，這種新興分享經(jīng)濟模式顯然是傳統(tǒng)管制經(jīng)濟的思維難以有效應(yīng)對的。對于網(wǎng)約車新型業(yè)態(tài)，作為監(jiān)管者要善于打破行政管制的慣性思維和路徑依賴，善于運用創(chuàng)新思維應(yīng)對新產(chǎn)生的問題。對于監(jiān)管者而言，面對網(wǎng)約車市場的奇妙變化，最好的辦法是堅守職權(quán)法定原則，實行市場準入負面清單制度，讓“市場的歸市場”，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，維護公平競爭的市場環(huán)境。監(jiān)管者對于新興業(yè)態(tài)，在還未看清楚、弄明白之前，除非必須事先設(shè)定原則性的監(jiān)管框架外，一般情況下要觀察一段時間，給新興業(yè)態(tài)提供一個相對寬松的成長環(huán)境，切忌采取“一刀切”的行政管制措施。否則，這些新興業(yè)態(tài)在行政管制的慣性思維和強勢打壓下，極有可能“胎死腹中”。確需采取管制措施的，也要符合比例原則和程序正義原則要求，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效果。
各環(huán)節(jié)應(yīng)配置相應(yīng)的程序以更好地發(fā)揮監(jiān)管權(quán)的作用：在立法中配置民主參與程序，充分聽取社會公眾對網(wǎng)約車實施細則的意見，提高網(wǎng)約車實施細則的質(zhì)量，從源頭上避免網(wǎng)約車監(jiān)管中出現(xiàn)激烈的法律價值沖突；在執(zhí)法中配置依法監(jiān)管的行政程序，明確監(jiān)管權(quán)的權(quán)力邊界和監(jiān)管程序，以期規(guī)范、控制行政權(quán)力，讓監(jiān)管權(quán)在法治軌道上運行；在司法中配置依法維權(quán)的司法程序，當各價值主體之間因法律價值沖突尋求權(quán)利救濟時，為行政相對人提供司法救濟程序，通過司法救濟程序讓監(jiān)管中已經(jīng)失衡的法律價值得以矯正。
五、涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件的審理思路與裁判方法
從世界范圍看，以優(yōu)步為代表的網(wǎng)約車模式在全球范圍內(nèi)掀起一場商業(yè)風暴同時，也伴隨著諸多網(wǎng)約車糾紛及司法案件，法律問題和爭議不斷。從這些司法案件的裁判結(jié)果，大致可以管窺一些國家對網(wǎng)約車的司法政策和監(jiān)管之道。特別是對涉優(yōu)步全球司法裁判典型案例研究，對于我國依法穩(wěn)妥審理好涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件具有啟示意義。
（一）其他國家關(guān)于涉優(yōu)步案件司法實踐
從世界范圍內(nèi)一些主要國家和地區(qū)關(guān)于涉優(yōu)步案件情況看，數(shù)量最多、規(guī)模最大的爭議類型是準入類案件，主要集中在合法性認定和準入壁壘方面，民事、刑事甚至交通事故方面的案例則相對比較少。通過比較研究，總體上而言，英美法系國家與大陸法系國家對于涉優(yōu)步案件處理呈現(xiàn)出截然不同的結(jié)果。在美國、英國、加拿大、澳大利亞等英美法系國家，法院對于優(yōu)步這類網(wǎng)約車模式保持相對寬容態(tài)度，在準入方面作出對優(yōu)步公司相對有利的判決，優(yōu)步在這些國家市場準入方面進展就比較順利，甚至獲得合法身份。在美國，優(yōu)步訴訟案件大部分是由優(yōu)步司機、出租車公司和優(yōu)步用戶作為原告提起的訴訟，案件類型涵蓋集體訴訟、雇傭關(guān)系、背景核查、乘客安全等，主要涉及合法性糾紛、雇傭關(guān)系糾紛、仲裁條款糾紛、小費賠償糾紛、殘疾人歧視糾紛等問題。在賓夕法尼亞州Checker出租車公司訴優(yōu)步案，伊利諾伊州YellowGroup訴優(yōu)步案、Manzo訴優(yōu)步案，得克薩斯州GreaterHoustonTransportation.訴優(yōu)步案，以及康涅狄格州GreenwichTaxiInc.訴優(yōu)步案等有關(guān)優(yōu)步合法性運營、市場準入案件中，州法院并未對優(yōu)步在該州的運營合法性作出結(jié)論性認定，但是以私人不能援引州或地方法規(guī)要求法院對于某種經(jīng)營行為作出違法性判決為由，駁回了原告的訴訟。上述判例均對優(yōu)步準入相對有利。在英國倫敦交通局訴優(yōu)步案中，法院最終判決優(yōu)步?jīng)]有違反出租車計價器的禁止使用條款，這一判決明確地把優(yōu)步和倫敦出租車運營商區(qū)分開來，對于優(yōu)步這類網(wǎng)約車在英國的發(fā)展提供了明確的法律支持。
在法國、德國、西班牙等大陸法系國家，法院對優(yōu)步這類網(wǎng)約車模式態(tài)度較為嚴格，在準入方面作出對優(yōu)步公司相對不利的判決，優(yōu)步在這些國家發(fā)展阻力很大，甚至被迫退出國內(nèi)市場。在法國，出租車公司、出租車行業(yè)協(xié)會訴優(yōu)步商業(yè)欺詐罪案件中，優(yōu)步網(wǎng)約車中的快車優(yōu)步（UberPop）被判處商業(yè)欺詐罪，而快車優(yōu)步起訴法國交通法L.3124-13條違反憲法優(yōu)先性案件，也被憲法委員會駁回。在德國，柏林、漢堡和法蘭克福等地行政法院在審理涉優(yōu)步行政案件中則禁止快車優(yōu)步和高端車優(yōu)步。在法蘭克福普通法院審理的訴快車優(yōu)步不正當競爭民事案件中，法蘭克福州法院和州高等法院認為，通過快車優(yōu)步實施的客運行為與其他出租車客運行為構(gòu)成競爭關(guān)系，快車優(yōu)步的客運行為因未取得德國《旅客運輸法》客運許可且不合理低價，構(gòu)成不正當競爭。并且，州法院認為，優(yōu)步的不正當競爭行為遍及全國且存在重復之風險，因而在全德范圍內(nèi)禁止優(yōu)步公司及私家車司機使用快車優(yōu)步。優(yōu)步公司提出上訴，州高等法院作出維持原判決的裁定，并重審在全德境內(nèi)禁止快車優(yōu)步。上述判決作出后，2015年5月，人民優(yōu)步退出德國市場。在歐盟層面，一家總部位于巴塞羅那的獨立出租車司機協(xié)會（EliteTaxi），以優(yōu)步在巴塞羅那運營低成本的人民優(yōu)步服務(wù)，卻不具備適當?shù)某鲎廛囆袠I(yè)牌照和當?shù)卣氖跈?quán)為由，一直尋求讓優(yōu)步接受處罰，并向歐洲法院提起訴訟。2017年12月20日，歐洲法院作出裁決認為，優(yōu)步并非數(shù)字服務(wù)公司，而是一家提供運輸服務(wù)的出租車公司，按照歐盟現(xiàn)有法律，應(yīng)由成員國根據(jù)歐盟制定的常規(guī)條款，給出相應(yīng)管理細則。歐洲法院的上述裁決意味著，優(yōu)步現(xiàn)在面臨最多28個成員國的監(jiān)管。從其他國家關(guān)于優(yōu)步司法案件的裁判看，“司法系統(tǒng)對此類案件的態(tài)度與各個國家相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展、法治環(huán)境、消費者接受程度和傳統(tǒng)出租車行業(yè)力量等因素息息相關(guān)，是各種因素的集中體現(xiàn)”。因此，司法系統(tǒng)對于以優(yōu)步為代表的網(wǎng)約車合法性認定和市場準入極為審慎，態(tài)度也比較曖昧模糊，一般不輕易認為其合法，也不輕易認定其違法，為優(yōu)步在這些國家的存在留下空間。
�。ǘ┲袊P(guān)于涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件司法實踐
網(wǎng)約車運營模式在中國產(chǎn)生之后，也伴隨著爭議和紛爭，涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件也時有出現(xiàn)。從有關(guān)法院對涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件裁判看，法院在裁判時極為審慎，注意在涉網(wǎng)約車監(jiān)管的諸多利益關(guān)系中尋求平衡。目前全國已經(jīng)判決生效的涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件，主要包括陳某不服濟南市城市公共客運管理服務(wù)中心客運管理行政處罰案（以下簡稱濟南網(wǎng)約車案）、蔡某不服廣州市交通委員會、廣州市人民政府行政處罰及復議糾紛案（以下簡稱廣州網(wǎng)約車案）、張某某不服北京市交通執(zhí)法總隊交通行政處罰案（以下簡稱北京網(wǎng)約車案）、張某某不服蘭州市城市交通運輸管理處、蘭州市交通委員會交通行政處罰、行政復議案（以下簡稱蘭州網(wǎng)約車案），通過這四起涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件裁判可以分析當前法院審理涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件的審判思路和裁判標準。對這四起案件，有以下幾個方面需要關(guān)注。
1.案件起因
除蘭州網(wǎng)約車案客運行為發(fā)生在2016年10月26日，即在2016年7月28日國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》、交通運輸部等7部門發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》之后，在該暫行辦法于同年11月1日施行之前外，濟南網(wǎng)約車案客運行為發(fā)生在2015年1月7日，廣州網(wǎng)約車案客運行為發(fā)生在2016年4月17日，北京網(wǎng)約車案客運行為發(fā)生在2016年5月20日。上述四起案件，均是乘客通過網(wǎng)絡(luò)召車軟件與司機取得聯(lián)系，在車輛運營中被交通監(jiān)管部門查獲處罰的，其中濟南網(wǎng)約車案乘客通過網(wǎng)絡(luò)召車軟件與司機聯(lián)系、北京網(wǎng)約車案乘客通過易到手機軟件與司機聯(lián)系，廣州、蘭州網(wǎng)約車案乘客均是通過滴滴打車軟件與司機聯(lián)系。
2.行政處罰
在濟南網(wǎng)約車案中，濟南客運管理中心認為陳某未取得出租汽車客運資格證，以其非法經(jīng)營客運出租汽車，違反《山東省道路運輸條例》第69條第2款之規(guī)定為由，責令停止違法行為，處二萬元罰款并沒收非法所得。在廣州網(wǎng)約車案中，廣州市交通委員會認定蔡某未取得道路客運經(jīng)營許可，擅自從事道路客運經(jīng)營，違反《中華人民共和國道路運輸條例》第10條、《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第12條之規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第64條、《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第84條第（一）項之規(guī)定，決定給予蔡某責令停止經(jīng)營，處3萬元罰款的行政處罰。在北京網(wǎng)約車案中，北京市交通執(zhí)法總隊認為張某某構(gòu)成未取得出租汽車經(jīng)營許可擅自從事出租汽車經(jīng)營，此行為違反《無照經(jīng)營查處取締辦法》第4條第1款第1項的規(guī)定，根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第14條的規(guī)定，給予罰款9000元處罰。在蘭州網(wǎng)約車案中，蘭州市城市交通運輸管理處執(zhí)法人員查明司乘雙方互不認識，且原告沒有依法領(lǐng)取《道路運輸證》，以盈利為目的搭載乘客，違反《中華人民共和國道路運輸條例》的規(guī)定，涉嫌非法營運，依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第33條、第62條，交通運輸部《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第47條規(guī)定，決定給予張某某罰款20000元的行政處罰。
3.司法審查
在這四起案件中，四地各級法院在對行為性質(zhì)、法律適用、判決結(jié)果等問題的審查中的意見和結(jié)論大致如下：
�。ㄈ┥婢W(wǎng)約車監(jiān)管行政案件裁判標準的理解和把握
網(wǎng)約車是近年來城市客運領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種新的服務(wù)業(yè)態(tài)，是基于資源共享理念，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，通過整合私有小汽車資源和公眾出行需求，使用符合條件的車輛和駕駛員，為公眾提供非巡游的預約汽車服務(wù)，實現(xiàn)兩者快速有效匹配的一種新型共享經(jīng)濟模式。網(wǎng)絡(luò)平臺運營商、乘客以及私有小汽車業(yè)主或者駕駛員是這一新型共享經(jīng)濟模式的三個基本主體要素。相較傳統(tǒng)的巡游出租汽車經(jīng)營模式，網(wǎng)約車無疑是一種全新的出租汽車服務(wù)模式，必然對現(xiàn)行的城市客運出租汽車市場產(chǎn)生各種積極或者消極的影響。人民法院在審理涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件中應(yīng)當在各種法律價值沖突關(guān)系中尋求最佳平衡。
1.堅持鼓勵改革創(chuàng)新與法治監(jiān)管并重，為網(wǎng)約車健康發(fā)展營造良好法治環(huán)境
網(wǎng)約車作為社會發(fā)展中的新生事物，在為人民群眾出行提供便利、滿足人民群眾多元化出行需求方面具有積極作用。黨的的十九大作出了我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾等重大判斷，解決好城市公共交通發(fā)展的不平衡不充分問題，與滿足市民百姓對美好生活的需要密切相關(guān)。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，必須正確把握我國社會主要矛盾的變化，不斷滿足廣大市民多元化優(yōu)質(zhì)出行需求，需要政府在監(jiān)管中持包容審慎的態(tài)度，以免扼殺新生事物。同時，對于新興事物的包容，并不必然導致其天然的具有合法地位，其合法地位的取得，仍需各地政府根據(jù)實際情況，結(jié)合當?shù)厝丝�、交通、市政等多方面因素，在不與上位法沖突的前提下因地制宜制定相應(yīng)的行政法律規(guī)范予以規(guī)范、調(diào)整，讓網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游出租汽車都應(yīng)受到有效的監(jiān)管，確保在法律框架內(nèi)依法有序發(fā)展。
2.嚴格司法審查標準，依法公正高效地審理涉網(wǎng)約車監(jiān)管行政案件
要不斷拓寬涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件的受案范圍，依法受理涉網(wǎng)約車行政強制、行政處罰、行政許可、行政復議、行政壟斷、行政協(xié)議等案件。對于2016年11月1日交通運輸部等7部門發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》施行之后各地交通監(jiān)管部門針對網(wǎng)約車作出行政行為引發(fā)的行政案件，人民法院要結(jié)合《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》以及各地政府制定的實施細則的相關(guān)規(guī)定進行合法性審查。對于《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》施行之前網(wǎng)約車監(jiān)管部門作出行政行為引發(fā)的行政案件，人民法院應(yīng)準確把握法律精神，作出符合法律原則和相關(guān)規(guī)定，又符合社會公眾認知的裁判意見。在審理中，行政處罰應(yīng)當以事實為依據(jù)，準確厘清網(wǎng)約車平臺公司和司機的法律責任，法律責任與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當，應(yīng)當遵循比例原則。監(jiān)管部門在對網(wǎng)約車違法運營進行處罰時，應(yīng)當盡可能將對當事人的不利影響控制在最小范圍和限度內(nèi)，以達到實現(xiàn)監(jiān)管目標與保護新生事物之間的平衡。對于行政處罰明顯不當?shù)�，人民法院�?yīng)當判決撤銷或者變更。
3.加強對涉網(wǎng)約車規(guī)范文件的合法性審查，促進網(wǎng)約車監(jiān)管實現(xiàn)良法善治
黨的十九大報告指出：“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。”因此，良法是保障網(wǎng)約車善治的前提和基礎(chǔ)。只有依據(jù)反映客觀規(guī)律、體現(xiàn)人民意志、解決實際問題的良法治理網(wǎng)約車，才能實現(xiàn)網(wǎng)約車善治。當事人在對行政行為提起訴訟的同時一并要求對涉及網(wǎng)約車管理的規(guī)范性文件進行審查的，人民法院應(yīng)當依法審查規(guī)范性文件的合法性。人民法院在對規(guī)范性文件進行審查時，要依據(jù)《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等的相關(guān)規(guī)定，從職責權(quán)限、制定內(nèi)容、制定程序等方面對規(guī)范性文件合法性進行審查。人民法院經(jīng)審查，認為相關(guān)規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當向制定機關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機關(guān)的同級人民政府或者上一級行政機關(guān)。
（原文刊載于《環(huán)球法律評論》2018年第2期）
（作者系北京市第四中級人民法院副院長）
一、網(wǎng)約車監(jiān)管中法律價值沖突的內(nèi)涵
長期以來，在城市的交通出行中，主要是以公共交通和私人交通兩大類出行方式為主。隨著分享經(jīng)濟的促進發(fā)展以及“互聯(lián)網(wǎng)＋”與傳統(tǒng)行業(yè)的深度融合，城市交通中以網(wǎng)約車、網(wǎng)絡(luò)專車、P2P租車等為表現(xiàn)形式的第三類出行方式正在崛起。網(wǎng)約車是“互聯(lián)網(wǎng)＋”時代興起的一種智能型交通業(yè)態(tài)和新型用車方式，依托移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺，通過整合供需信息，提供差異化、個性化的點對點的出行服務(wù)，與傳統(tǒng)出租汽車經(jīng)營服務(wù)模式存在較大差異。作為新生事物，網(wǎng)約車在世界范圍內(nèi)的發(fā)展并不順利。“發(fā)源于美國的網(wǎng)約車Uber（優(yōu)步）在世界多個國家和地區(qū)遭到禁止，主要原因皆是當?shù)叵嚓P(guān)監(jiān)管機構(gòu)認為其違反了現(xiàn)行的監(jiān)管體制。”我國網(wǎng)約車經(jīng)過一段時間的野蠻生長和自由發(fā)展之后，在2016年7月28日迎來了國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》、交通運輸部等7部門發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），在國家層面給予了網(wǎng)約車合法的身份，使得網(wǎng)約車發(fā)展步入合法時代。這種通過分享經(jīng)濟影響著人們生活習慣的交通出行方式，正在改變城市交通出行服務(wù)系統(tǒng)，打破原有的利益格局和監(jiān)管體制，引發(fā)極大關(guān)注和爭議。2016年7月交通運輸部、工業(yè)和信息化部、公安部等7部門發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》將網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)界定為：以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動。
網(wǎng)約車新政出臺后，各地方政府隨之根據(jù)授權(quán)紛紛就網(wǎng)約車相關(guān)發(fā)展問題制定地方性實施細則，從我國網(wǎng)約車興起和發(fā)展進程看，網(wǎng)約車實施細則將在其中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。“從某種程度上講，網(wǎng)約車新政的地方立法考驗地方政府治理水平，是衡量地方政府是否真正理解互聯(lián)網(wǎng)分享經(jīng)濟、是否真正認清政府與市場關(guān)系的一次考試。”據(jù)交通運輸部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年7月26日，省級層面（除直轄市外）包括河南、廣東、江蘇等24個�。▍^(qū)）發(fā)布了實施意見；城市層面，北京、上海、天津等133個城市已經(jīng)公布出租汽車改革落地實施細則，還有86個城市已經(jīng)或正在公開征求意見，其中，直轄市、省會城市、計劃單列市等36個重點城市中，有30個已正式發(fā)布了實施細則�？偟膩砜矗颜桨l(fā)布實施細則或已公開征求意見的城市，其涵蓋的新業(yè)態(tài)市場份額已超過95%。事實上，網(wǎng)約車新政的出臺僅僅是網(wǎng)約車自由發(fā)展與監(jiān)管博弈的一個小結(jié)而非畫上句號。“網(wǎng)約車新規(guī)的出臺，并不是對網(wǎng)約車政策討論的結(jié)束；恰恰相反，在網(wǎng)約車獲得合法性承認之后，如何選擇有效率的、公平的監(jiān)管，必然成為新的政策分析的開始。”而一些地方實施細則對當?shù)鼐W(wǎng)約車司機戶籍、駕齡、年齡、學歷、車齡、車型、車牌、排量等都作出了相應(yīng)規(guī)定，“不難看出，各地在人和車上都進行了限制，并且采用了戶籍等慣用的管理手段提高從事網(wǎng)約車運營的門檻。”因此，鑒于網(wǎng)約車地方實施細則存在的法律價值沖突，網(wǎng)約車新政能否落地生效還需要觀察。不過從網(wǎng)約車新政實施一周年的情況看，“網(wǎng)約車這一年來的日子過得并不太舒服，各地新政細則實施后，不符合規(guī)定的人和車被刷掉了一大批。加之司機上崗考試難，通過率極低，網(wǎng)約車數(shù)量驟減，導致‘打車難’、‘打車貴’現(xiàn)象重現(xiàn)。”
網(wǎng)約車實施細則的出臺對于滿足地方政府網(wǎng)約車監(jiān)管需要具有重要價值。“價值”是哲學和一般社會學的概念，說明的是主客體之間的關(guān)系，是客體能夠滿足主體存在和發(fā)展的需要的一種性能。“價值是標志著主體（人）與客體（客觀事物，也包括作為客體的人）關(guān)系的一個范疇，是在這種關(guān)系中客體事物及其屬性對主體需要的效用或意義，以及人對其的評價。”因此，價值是客觀存在的，也是潛在的，只有在與主體的關(guān)系中才顯現(xiàn)出來。法律價值是“在人（主體）與法（客體）的關(guān)系中體現(xiàn)出來的法的積極意義或有用性”。法律價值具有一般價值的雙重性質(zhì)，一方面體現(xiàn)了作為主體的人與作為客體的法之間需要和滿足的對應(yīng)關(guān)系，即法律價值關(guān)系；另一方面它又體現(xiàn)了法所具有的，對主體有意義的，可以滿足主體需要的功能和屬性。由于各地在落實網(wǎng)約車新政時有較大自主權(quán)，各地制定網(wǎng)約車實施細則所追求的目的價值各有不同，網(wǎng)約車實施細則的價值沖突在所難免。此種價值沖突是網(wǎng)約車實施細則的實然價值和應(yīng)然價值的差距甚至是相悖的，網(wǎng)約車監(jiān)管中的各利益相關(guān)方所持價值評價標準之間的沖突，也是網(wǎng)約車實施細則的手段性價值和目的性價值之間的沖突。從總體而言，地方政府作為網(wǎng)約車監(jiān)管的權(quán)力主體，注重實施細則所能實現(xiàn)的秩序、安全、效率等關(guān)乎宏觀政治、經(jīng)濟目的的價值。而作為實施細則的權(quán)利主體的司機、平臺、乘客，注重實施細則所能實現(xiàn)的公平、自由、平等等關(guān)乎平臺以及個人權(quán)利的目的價值。當法律價值總量不變時，網(wǎng)約車權(quán)力主體和權(quán)利主體基于各自需要所追求的法律價值總是處于此消彼長的關(guān)系，由于實施細則所能分配的價值比例在權(quán)力主體與權(quán)利主體之間存在差異，價值沖突就出現(xiàn)了。網(wǎng)約車實施細則的價值沖突有損各利害相關(guān)方需求的滿足，不利于網(wǎng)約車的健康持續(xù)發(fā)展，也不利于網(wǎng)約車新政落地生效。因此，分析網(wǎng)約車實施細則的價值沖突，對價值沖突進行整合、消解，是網(wǎng)約車健康持續(xù)發(fā)展的重要途徑。
二、網(wǎng)約車監(jiān)管中法律價值沖突的表現(xiàn)形式
為了深入把握網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突的整合原則，有必要對網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突的具體表現(xiàn)作具體分析。網(wǎng)約車監(jiān)管涉及到自由、安全、公正等諸多價值，其中，自由、秩序、公正、安全和效率尤為關(guān)鍵，網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突的表現(xiàn)形式主要是自由與秩序、公正與效率以及安全與效率的沖突。
（一）自由與秩序
在網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突之中，最具有代表性的莫過于自由與秩序之間的矛盾。在監(jiān)管中，如何正確處理保障發(fā)展自由與維護監(jiān)管秩序之間的平衡關(guān)系是擺在各級政府及監(jiān)管部門面前的一個重要課題。
1.自由與秩序的辯證統(tǒng)一關(guān)系
自由存在于不同領(lǐng)域，法學所關(guān)注的自由是指個人從束縛中解放出來，按照自己的意志活動的權(quán)利。自由有廣、狹二義，狹義上的自由僅指社會范圍內(nèi)人與人關(guān)系中的人的相對獨立性或自主地位；廣義上的自由還包括人與自然界的關(guān)系中的相對獨立性或自主地位。自由對于人具有重要價值，自由體現(xiàn)了人性當中最為深刻的需要，是提升人的存在價值和人的尊嚴的第一前提，追求自由是人類的天性。人類的歷史就是不斷實現(xiàn)自由的過程。而自由在社會的實現(xiàn)過程始終離不開規(guī)則，無規(guī)則就無自由。秩序是法的基本價值之一，秩序是指“一個系統(tǒng)內(nèi)諸事物運動的常態(tài)，它表現(xiàn)為事物之間的相對固定的關(guān)系，表現(xiàn)為各個事物運動的一致性、連貫性、確定性和可預測性。”秩序是與無序相對的，無序表現(xiàn)為一種斷裂情形，具有非連續(xù)性、無規(guī)則性和不可預測性。穩(wěn)定的社會秩序是人類社會生存和發(fā)展的基本條件。法律秩序依據(jù)國家強制力所確立和維護的確定性、一致性、連續(xù)性的社會狀態(tài)。法律秩序價值在于為社會主體提供安全保障，為社會關(guān)系提供依循的界限和規(guī)則，使社會可以據(jù)以穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。市場經(jīng)濟是自由經(jīng)濟，它能使競爭自由進行，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，創(chuàng)造一個高效率的經(jīng)濟。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，能夠保障自由競爭在法治軌道上進行，防止市場的逐利本性沖擊正常的社會經(jīng)濟秩序。因此，通過法律為社會成員規(guī)定明確的權(quán)利和義務(wù)以及權(quán)利的界限和義務(wù)的邊界，建立和維護權(quán)力運行秩序，化解社會矛盾和沖突，維護正常的社會生產(chǎn)和生活秩序。自由與秩序具有密切關(guān)系，又很容易發(fā)生沖突和失衡。自由強調(diào)各個主體形式上的機會平等，要求政府管得越少越好。秩序則是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，也是自由的保障。網(wǎng)約車在發(fā)展初期，由于沒有相應(yīng)法律規(guī)定，此時網(wǎng)約車發(fā)展自由是沒有法律保障的自由，隨時會被叫停，受到處罰制裁。當網(wǎng)約車新政以及實施細則出臺后，網(wǎng)約車才真正獲得合法身份，此時網(wǎng)約車發(fā)展自由由于有相關(guān)規(guī)定，減少了發(fā)展過程中的偶然性和盲目性，增加了可預見性，也就增加了行為選擇的自由度。
2.網(wǎng)約車發(fā)展自由應(yīng)當依靠監(jiān)管秩序做保障
對于國家公權(quán)力而言，法無授權(quán)即禁止；對于私權(quán)利而言，法不禁止即自由。網(wǎng)約車監(jiān)管秩序和發(fā)展自由是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，不能人為地割裂二者關(guān)系，網(wǎng)約車發(fā)展自由離不開監(jiān)管權(quán)有效行使，網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)行使必須有助于實現(xiàn)網(wǎng)約車自由發(fā)展，網(wǎng)約車監(jiān)管秩序越好，網(wǎng)約車自由發(fā)展也就越好。網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)屬于行政權(quán)的重要組成部分，包括網(wǎng)約車監(jiān)管部門依法推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的權(quán)力、政府及監(jiān)管部門制定網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的權(quán)力、政府依法行使管理網(wǎng)約車的權(quán)力等。網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)必須有法律明確規(guī)定，并且監(jiān)管權(quán)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。網(wǎng)約車自由發(fā)展權(quán)主體主要是網(wǎng)約車司機、網(wǎng)約車平臺公司等。網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)在三個方面與網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)產(chǎn)生相互依存的關(guān)系。網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)對監(jiān)管權(quán)提出了三項要求：網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)要求政府及監(jiān)管部門履行消極義務(wù)，遵循網(wǎng)約車發(fā)展規(guī)律，不應(yīng)過多地干預、限制網(wǎng)約車發(fā)展，確保網(wǎng)約車自由發(fā)展；要求政府及監(jiān)管部門積極履行給付義務(wù)，為網(wǎng)約車健康發(fā)展創(chuàng)造有利條件和外部環(huán)境，確保網(wǎng)約車自由發(fā)展能夠得到政府及監(jiān)管部門的支持和保障；要求政府及監(jiān)管部門積極履行組織、管理、監(jiān)督等義務(wù)，對于干擾、破壞網(wǎng)約車發(fā)展的行為進行制裁，保障網(wǎng)約車健康有序發(fā)展。第二，網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)依賴于網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)的強力保障。當前網(wǎng)約車的發(fā)展已經(jīng)不是一個人、某個公司抑或某個平臺的小事情，而是事關(guān)廣大市民出行需求與供給以及擴大就業(yè)空間、增加就業(yè)機會、解決下崗和轉(zhuǎn)崗職工再就業(yè)等涉及民生的重大社會問題。網(wǎng)約車作為改變城市交通出行方式、涉及面廣、影響深遠的一種新興業(yè)態(tài)不能沒有監(jiān)管，缺乏監(jiān)管的網(wǎng)約車發(fā)展是靠不住的，也是不可持續(xù)的。第三，網(wǎng)約車監(jiān)管權(quán)的過度行使與監(jiān)管權(quán)的極度膨脹又必然會對網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)造成損害。從網(wǎng)約車實施細則規(guī)定看，監(jiān)管部門在宏觀方面對網(wǎng)約車發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃和強制實施有可能對網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)造成侵害，比如一些地方實施細則對人、車設(shè)置過多準入條件，對網(wǎng)約車發(fā)展權(quán)無疑是限制和侵害；監(jiān)管部門在微觀層面在行使監(jiān)管權(quán)時的優(yōu)勢地位，有可能對處于弱勢地位的司機、平臺公司等的合法權(quán)益造成侵害。此外政府及監(jiān)管部門對監(jiān)管秩序的高度追求，必然會使網(wǎng)約車監(jiān)管行為的行政相對人對自由的訴求處于弱勢。由此，網(wǎng)約車監(jiān)管中必然產(chǎn)生網(wǎng)約車發(fā)展自由與監(jiān)管秩序之間的法律價值沖突。
3.網(wǎng)約車監(jiān)管中的秩序價值服務(wù)于自由價值
不同的法律價值在客觀上具有先后主次的差序格局，相較于自由和秩序，秩序?qū)儆谧杂傻氖侄涡詢r值，自由屬于秩序的目的性價值。目的性價值是法要追求、促進、實現(xiàn)的價值，它體現(xiàn)法的本質(zhì)和社會目的；手段性價值是法本身應(yīng)具有的價值。目的性價值是法的外在價值，手段性價值是法的內(nèi)在價值，法的內(nèi)在價值服務(wù)于法的外在價值，并接受外在價值的檢驗。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，網(wǎng)約車新政以及實施細則所要追求和實現(xiàn)的監(jiān)管秩序，應(yīng)當服務(wù)于網(wǎng)約車發(fā)展自由，而不是相反。網(wǎng)約車監(jiān)管中的自由價值并不是毫無節(jié)制、不受任何制約的，網(wǎng)約車不受任何限制的野蠻生長和盲目發(fā)展的行為并不會增加自由，恰恰毀滅了作為目的價值的自由。在法治國家和法治社會中，自由價值的最可靠保障只能是法律制度，每一個人都應(yīng)該明確權(quán)利邊界，在行使權(quán)利時還必須保持相對的克制，以確保權(quán)利的邊界不會重疊或者非法逾越別人的權(quán)利空間。如果離開法律秩序談自由，這種自由只能是無源之水、無本之木。在法律秩序狀態(tài)下，只有依法行使權(quán)利和履行義務(wù)，也就獲得了自由。當然秩序固然重要，自由仍然是法所必須和必然追求的價值目標之一。離開自由這一價值目標，法律就會成為空洞的外殼。法律秩序價值應(yīng)當體現(xiàn)權(quán)利主體的自由意蘊，自由應(yīng)當成為法律秩序的底色，法律秩序價值成為自由價值的手段。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，作為監(jiān)管部門制定的實施細則和采取的監(jiān)管手段應(yīng)當考慮網(wǎng)約車新興業(yè)態(tài)的監(jiān)管規(guī)律，滿足網(wǎng)約車發(fā)展自由的要求，而不是讓網(wǎng)約車發(fā)展只能機械地去適應(yīng)監(jiān)管部門的監(jiān)管要求。網(wǎng)約車監(jiān)管秩序如果根本不顧及網(wǎng)約車的發(fā)展，甚至與網(wǎng)約車的發(fā)展自由背道而馳，那么這種監(jiān)管秩序就不是真正對法的價值追求，也不是真正的法的價值。在網(wǎng)約車監(jiān)管的法律價值體系中，無論自由與秩序的有怎樣的沖突，法律的自由價值都應(yīng)當?shù)玫街匾暫腕w現(xiàn)，絕不能簡單地以犧牲自由為代價去換取秩序。美國最先認可網(wǎng)約車合法化的是加利福尼亞州，對Uber、Lyft、Sidecar等提供網(wǎng)約車服務(wù)的公司專門創(chuàng)設(shè)了有別于傳統(tǒng)出租汽車的“交通網(wǎng)絡(luò)公司”，并將交通網(wǎng)絡(luò)公司規(guī)定在《公共事業(yè)法典》第2部分第8章第7條中，對交通網(wǎng)絡(luò)公司、交通網(wǎng)絡(luò)公司司機進行了定義。“加利福尼亞州等地區(qū)通過立法和監(jiān)管相融合的方式對約租車進行規(guī)范監(jiān)管，力求達到技術(shù)創(chuàng)新和公眾安全的平。”當前在網(wǎng)約車監(jiān)管中，面對自由與秩序的法律價值沖突，各地網(wǎng)約車實施細則面對法律價值沖突必然會有所取舍，這就是立法的價值取向問題。我國實施網(wǎng)約車新政后，地方監(jiān)管部門制定實施細則很多都采取行政手段對司機戶籍、車牌、車長、排量以及車齡等進行限制�？梢娔壳案鞯鼐W(wǎng)約車實施細則首先選擇的仍為秩序，這就導致一些有損網(wǎng)約車發(fā)展自由的監(jiān)管措施不斷出臺，有的監(jiān)管措施直接與國務(wù)院和各級政府推進的簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革背道而行。因此，應(yīng)當說在全面依法治國背景下，網(wǎng)約車監(jiān)管秩序的維護自不待言，同時也應(yīng)當重視和關(guān)注自由這一法治的精神內(nèi)核，絕不能離開網(wǎng)約車發(fā)展自由簡單地來談監(jiān)管秩序，否則這種監(jiān)管秩序也絕不是法治國家所追求的秩序，這種秩序極容易遭受抵制和破壞，從長遠來看必將難以維持。因此，妥善處理自由與秩序的法律價值沖突，應(yīng)當是網(wǎng)約車監(jiān)管中亟待研究解決問題。
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公平與效率都屬于法律的基本價值之一。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，正確處理公平與效率的關(guān)系問題是網(wǎng)約車健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。一部良法必然會關(guān)注公平與效率的法律價值沖突，會妥善地協(xié)調(diào)好二者之間的法律價值沖突，絕不會在二者之間的關(guān)系上走極端。因此，將公平與效率協(xié)調(diào)統(tǒng)一于網(wǎng)約車監(jiān)管中意義重大。
1.公平與效率的辯證統(tǒng)一關(guān)系
公平又稱之為正義，是人們對某種社會事物的合理性進行價值判斷時所使用的一個概念。大而言之，公平包括個人公平和社會公平兩類。個人公平是指個人在處理與他人的關(guān)系時所顯示出來的高尚品質(zhì)，比如處理事情合情合理、不偏袒任何一方。社會公平主要是指某一社會制度或國家制度的合理性，特別是指建立這種制度的基本原則的合理性。社會公平主要包括平等原則、公益原則、合理原則等三個方面的基本原則。即法律得到公正、正當、合理、恰當?shù)剡m用。效率是指單位時間內(nèi)的投入和產(chǎn)出之比，投入小，產(chǎn)出大，那么效率就高，反之效率則低。公平與效率都是法律所追求的價值，我國改革開放以來，圍繞公平與效率的關(guān)系討論始終沒有停止過，不同歷史時期有不同的代表性觀點，主要包括公平與效率并重論，效率優(yōu)先、兼顧公平論，公平效率逐步并重論，公平效率平衡論，公平效率動態(tài)權(quán)衡論等。從這些代表性觀點看，公平與效率在法律價值體系中始終存在對立統(tǒng)一關(guān)系，關(guān)鍵是如何正確協(xié)調(diào)二者關(guān)系，僅強調(diào)效率或者僅公平都是有害的，也是不可取的。我國當前和今后一段時間仍將處于社會主義初級階段，特別是在2020年要全面建成小康社會，發(fā)展仍然是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，高度重視效率在經(jīng)濟發(fā)展中的重要價值亦在情理之中。當我們強調(diào)效率在經(jīng)濟發(fā)展中的重要價值時，并不意味著要排斥或者放棄公平。“建立市場經(jīng)濟體制是為了提高效率，發(fā)展生產(chǎn)力，而不是為了拋棄社會主義追求的目的，即公平。我們建立社會主義市場經(jīng)濟的目的是最終達到共同富裕，可以說效率是手段，公平是目的。”因此，在法律價值中，無論是立法、執(zhí)法還是司法，無論是實體法還是程序法，公平始終都應(yīng)居優(yōu)先地位，效率次于公平。在我國網(wǎng)約車監(jiān)管中，作為一種新興業(yè)態(tài)和新生事物，公平與效率的法律價值沖突不可避免，此時作為監(jiān)管者應(yīng)當堅持正確的價值取向加以選擇。
2.網(wǎng)約車監(jiān)管中應(yīng)當兼顧公平與效率
從世界范圍看，網(wǎng)約車成長過程中必然產(chǎn)生對傳統(tǒng)出租車行業(yè)直接沖擊的問題，也必然要面對傳統(tǒng)出租車司機對網(wǎng)約車司機采取的有針對性的反應(yīng)。在美國，網(wǎng)約車運營同樣面臨爭議。2016年10月美國聯(lián)邦第七巡回上訴法院在審理出租汽車行業(yè)協(xié)會狀告芝加哥政府案件中，出租汽車協(xié)會要求政府在監(jiān)管網(wǎng)約車上有所作為，讓網(wǎng)約車接受和出租車一樣的管制條件，美國聯(lián)邦第七巡回上訴法院判決認為，芝加哥政府對優(yōu)步等交通出行平臺和出租車設(shè)置不同的監(jiān)管標準并沒有導致不公平競爭。著名法學家理查德·波斯納作為該案主審法官，他在判決書中精彩寫道：當新技術(shù)或新商業(yè)模式誕生時，通常結(jié)果是老一代技術(shù)或商業(yè)模式的式微甚至消失。如果老一代技術(shù)或商業(yè)模式獲得憲法授予的權(quán)利，將新生事物排除在自己的市場之外，那么經(jīng)濟發(fā)展可能停滯，我們可能就不會有出租車，而只有馬車；不會有電話，而只有電報；不會有計算機，而只有計算尺。
中國自2015年起，各地頻發(fā)出租車抵制網(wǎng)約車的罷運行為，甚至出現(xiàn)出租車圍堵網(wǎng)約車、打砸網(wǎng)約車等惡性事件。有學者認為正是基于網(wǎng)約車迅速占領(lǐng)中低端市場、創(chuàng)造可觀的就業(yè)機會明顯優(yōu)勢，“網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車形成正面、直接競爭關(guān)系，不可避免地對傳統(tǒng)出租車構(gòu)成巨大沖擊，而非像最初是對傳統(tǒng)出租車市場的補充”。甚至有觀點認為，“網(wǎng)約車不繳納各種稅費和獲得優(yōu)惠補貼的行為構(gòu)成對傳統(tǒng)出租車的不公平競爭，導致巡游車司機收入下降、工作時間延長、心理壓力加大等負面影響。由此引發(fā)的出租車市場矛盾正在激化，長春、濟南、成都、南京、南昌等多地出現(xiàn)的哥的姐的抗議和罷運事件。”與之相反，也有學者則認為網(wǎng)約車影響傳統(tǒng)出租車行業(yè)是個假問題，并且以杭州市2015年6月網(wǎng)約車運營數(shù)據(jù)為例，網(wǎng)約車是以傳統(tǒng)出租車行業(yè)實載率下降2.8%為代價滿足了580萬次以上的出行需求，數(shù)據(jù)及分析表明，網(wǎng)約車與出租車之間并沒有太大的競爭，即使影響到出租車市場，也是正常的影響、合理的競爭。由此可見，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車行業(yè)是否存在不公平競爭在沒有相關(guān)數(shù)據(jù)作支撐的情況下不能斷然下結(jié)論。
網(wǎng)約車是充分利用分享經(jīng)濟而發(fā)展起來的新興業(yè)態(tài)，利用社會閑置資源，通過互聯(lián)網(wǎng)提供點對點服務(wù)，把乘客與司機迅速便捷地聯(lián)系在一起。傳統(tǒng)出租車行業(yè)相較網(wǎng)約車而言優(yōu)勢也很明顯，傳統(tǒng)出租車市場相對比較成熟規(guī)范，市民對傳統(tǒng)出租車認知度相對較高，市民已經(jīng)養(yǎng)成對出租車的出行習慣，加之出租車行業(yè)有政府支持以及提供的補貼，因此網(wǎng)約車試圖進入傳統(tǒng)出租車行業(yè)也并不容易。網(wǎng)約車畢竟作為新生事物，市民認知度相對不高，加之一段時間以來并未獲得合法身份，在一些地方要經(jīng)常受到來自政府、傳統(tǒng)出租車行業(yè)的打壓，真可謂在夾縫中求生存、求發(fā)展，因此網(wǎng)約車在與傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的競爭中優(yōu)勢原本并不突出。網(wǎng)約車之所以能夠迅速發(fā)展起來，靠的就是符合互聯(lián)網(wǎng)時代商業(yè)運營趨勢，以市場調(diào)節(jié)為主的價格形成機制，更能注重消費者利益維護以及更加合理地配置社會閑置資源的分享經(jīng)濟理念。而在一些地方網(wǎng)約車實施細則中卻把網(wǎng)約車作為競爭優(yōu)勢主體對待，試圖通過制定苛刻的準入條件和監(jiān)管條件，讓網(wǎng)約車帶著沉重的“鐐銬”與出租車在一個監(jiān)管平臺上競爭。網(wǎng)約車和出租車產(chǎn)生的理念不同，一些地方制定的網(wǎng)約車實施細則套用現(xiàn)行的采取市場準入、價格調(diào)控、數(shù)量限制等三種方法對傳統(tǒng)出租車進行規(guī)制的方式來規(guī)范網(wǎng)約車，這對網(wǎng)約車健康發(fā)展顯然是不公平的，“這限制了接入平臺的資源的分散性和充裕性，結(jié)果仍然只有傳統(tǒng)出租車能夠提供乘車服務(wù)，這是違反共享經(jīng)濟特點的”。尤其應(yīng)當引起重視的是，由于受地方利益保護和利益集團的影響，地方政府制定網(wǎng)約車實施細則很可能出現(xiàn)反競爭行為，比如通過制定規(guī)章、規(guī)范性文件等合法抽象行政行為來部分排除、限制競爭，影響經(jīng)濟的創(chuàng)新發(fā)展，因此在網(wǎng)約車監(jiān)管領(lǐng)域引入公平競爭審查制度的需求尤為迫切，可以為網(wǎng)約車監(jiān)管依法行政提供法律依據(jù)，有助于抑制地方保護主義的形成，符合對效率價值目標的追求，有助于為經(jīng)濟發(fā)展營造公平競爭的市場環(huán)境。
3.網(wǎng)約車監(jiān)管中公平缺失必然難以保證監(jiān)管效率
公平是法律的靈魂，效率是法律所追求的價值之一。效率是在保證公平基礎(chǔ)上的效率，只有公平才能帶來普遍、持久的效率。同時，只有不斷提高效率，才能使公平得到保障。一些地方制定的網(wǎng)約車實施細則更多地沿襲了北上廣深等超大城市對網(wǎng)約車的限制做法。北上廣深等超大城市，特別是京滬在道路交通、環(huán)境保護、人口資源方面承受巨大壓力，這些城市對網(wǎng)約車采取的限制規(guī)定有其合理之處，而其他一些二三線城市，甚至三四線城市在制定網(wǎng)約車實施細則時也都對當?shù)鼐W(wǎng)約車司機戶籍、年齡、學歷、車齡、車型、車牌、排量等作出了相應(yīng)規(guī)定。正如馬云曾在阿里巴巴的一次技術(shù)論壇上所言，“有時候，打敗你的不是技術(shù)，可能只是一份文件”。從各地出臺網(wǎng)約車實施細則看，顯然并沒有充分考慮網(wǎng)約車的分享經(jīng)濟特性，這種過多的限制措施事實上與我國當前正在推進的一些改革完全相悖。
近年來我國正在推動的戶籍制度改革，就是要打破戶籍對于人的工作和生活產(chǎn)生的諸多限制，推動人力資源的自由流動。網(wǎng)約車實施細則對于網(wǎng)約車司機的戶籍條件限制，顯然不利于人力資源的合理使用，同時也排斥農(nóng)村符合條件的人口向城市流動。對于車輛的諸多限制往往是以安全的名義，排斥一些私家車進入網(wǎng)約車市場，這與網(wǎng)約車作為分享經(jīng)濟產(chǎn)物的初衷漸行漸遠，一些社會閑置資源依然閑置而沒有被利用。一些實施細則要求網(wǎng)約車平臺公司在市、縣設(shè)立具有法人資格的企業(yè)，試想這樣以來網(wǎng)約車平臺公司就應(yīng)當在市、縣取得設(shè)立具有企業(yè)法人資格的企業(yè)的行政許可，不經(jīng)許可不能運營，無形中讓網(wǎng)約車平臺公司增加很大負擔和成本，這些限制規(guī)定只能讓一些平臺公司望而卻步。網(wǎng)約車實行屬地管理，原本是要給予基層監(jiān)管更多的空間，讓市場主體獲得更多的準入便利，但是由于基層管理的良莠不齊，屬地管理可能會演化為“最后一公里”的行政梗阻。因此，從一些地方實施細則來看，雖然是附條件地給了網(wǎng)約車發(fā)展的合法身份，但是這些附加條件對于網(wǎng)約車這種新生事物而言很難說是公平的，最終結(jié)果可能就是限制或者排斥網(wǎng)約車發(fā)展。這些實施細則沒有考慮到網(wǎng)約車與分享經(jīng)濟的相容性，沒有考慮公平與效率的不可分離性，沒有考慮到在這種偏嚴的準入審查、數(shù)量限制、運價限制下，并不能調(diào)動網(wǎng)約車司機、平臺公司、社會公眾的積極性，不能充分發(fā)揮市場在社會資源配置中的決定性作用，造成大量社會資源閑置。這種監(jiān)管仍然沿襲傳統(tǒng)的監(jiān)管思路，并沒有體現(xiàn)政府與平臺公司的合作監(jiān)管，那些原本可以由平臺公司通過技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)探索等手段加以解決的諸如網(wǎng)約車安全、駕駛員資質(zhì)、車輛違章、保險等問題，都由政府進行直接監(jiān)管，只能讓監(jiān)管效率低下，更可能由于有的基層監(jiān)管中的梗阻導致網(wǎng)約車這種新興業(yè)態(tài)“胎死腹中”。由于網(wǎng)約車發(fā)展中面對的一些地方不公平監(jiān)管政策，必然會冒出更多的“黑車”來替代網(wǎng)約車，開“黑車”也可能是網(wǎng)約車司機退出平臺公司后的最簡單的選擇。市民出行原本存在的“打車難”、“打車貴”問題可能仍將繼續(xù)存在，一些原本可以選擇網(wǎng)約車出行的市民不得不去選擇已經(jīng)被市場淘汰的無序和混亂的“黑車”。出現(xiàn)這樣的結(jié)局，應(yīng)該不會是地方網(wǎng)約車監(jiān)管者在制定實施細則時所追求的價值目標。
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網(wǎng)約車屬于新生事物，對傳統(tǒng)的利益格局、用工方式、監(jiān)管機制、法律關(guān)系產(chǎn)生了重大影響和沖擊，網(wǎng)約車用車方式比傳統(tǒng)出租汽車用車方式在法律關(guān)系上表現(xiàn)出更多的復雜性、模糊性、爭議性�，F(xiàn)有的法律規(guī)范在網(wǎng)約車時代已經(jīng)顯得滯后，現(xiàn)有的法律秩序不斷遭到?jīng)_擊，新的法律秩序尚在形成之中。在這種情況下，一旦發(fā)生糾紛，乘客、網(wǎng)約車、平臺公司甚至其他參與主體都將面臨很大的法律風險。對于監(jiān)管部門而言，也將面臨艱難的執(zhí)法難題。而爭議一旦進入司法程序，對于司法機關(guān)依法裁判也將產(chǎn)生壓力。因此，為防范網(wǎng)約車運用中的各種風險，在網(wǎng)約車新政及實施細則制定過程中，安全與效率等問題始終是重要議題，也是社會公眾普遍關(guān)心的問題。網(wǎng)約車新政及實施細則在保障網(wǎng)約車安全方面作出諸多硬性規(guī)定，這些規(guī)定在實施中必將對效率產(chǎn)生影響。
1.安全與效率的辯證統(tǒng)一關(guān)系
安全和效率作為重要的法律價值，在本質(zhì)上并不沖突，甚至相互之間能夠互相促進。法律具有保障社會安全、維護社會穩(wěn)定的工具性價值，安全是法律的基本價值目標。“公平和效率的矛盾與安全和效率的矛盾完全一致，但是安全和效率在社會結(jié)構(gòu)中具有明顯的區(qū)別，在一個組織良好的社會，安全屬于必需品，而效率屬于優(yōu)先品，當安全必需品遇到效率優(yōu)先品之時，應(yīng)該遵循必需品大于優(yōu)先品的準則。”安全往往是立法追求的首要價值目標，安全優(yōu)先與法的穩(wěn)定性、安定性、規(guī)范性密切關(guān)聯(lián)。事實上，任何社會公平正義、效率、自由等價值目標的實現(xiàn)，都必須依賴于安全價值的保障。法的安全價值是效率價值的必要條件，社會安全是現(xiàn)代社會良性運行的基本標準。對于網(wǎng)約車監(jiān)管效率而言，要提高監(jiān)管效率，首先應(yīng)當滿足網(wǎng)約車安全運營的必要條件。網(wǎng)約車運營中存在的安全風險，比如違法犯罪、社會穩(wěn)定、交通安全、信息安全、責任分擔等，都會讓地方政府在制定網(wǎng)約車監(jiān)管細則時利用自由立法權(quán)層層加碼，圍繞車型、車齡、司機準入背景審查等方面作出嚴格規(guī)定。網(wǎng)約車監(jiān)管中追求法的安全價值，這本無可厚非，這也是對乘客安全法律保障的體現(xiàn)。沒有網(wǎng)約車的安全運營，就不可能有法的其他價值實現(xiàn)。特別是在安全與效率出現(xiàn)價值沖突時，如果一味地追求效率，而置安全于不顧，則社會安全秩序難以維護。當然，安全并非免費產(chǎn)品，法的安全價值實現(xiàn)也需要投入很大社會成本。特別是人類社會進入21世紀以來，人口膨脹、資源稀缺、環(huán)境污染，已經(jīng)把最大限度地提高資源利用效率的問題擺在人們面前。因此，在網(wǎng)約車監(jiān)管中要防止把法的安全價值與效率價值對立起來，安全優(yōu)先并非不要效率。特別是在我國經(jīng)濟快速發(fā)展、社會快速轉(zhuǎn)型時期，此時原本就是一個動態(tài)調(diào)整時期，效率對于推動經(jīng)濟社會發(fā)展尤為關(guān)鍵，如果過分追求法的安全價值目標，不關(guān)注法的效率價值，必然會影響經(jīng)濟社會發(fā)展。
2.強調(diào)安全的網(wǎng)約車實施細則的價值取向
地方政府及監(jiān)管部門制定的網(wǎng)約車實施細則，以安全的名義對當?shù)鼐W(wǎng)約車司機戶籍、年齡、學歷、車齡、車型、車牌、排量等都作出了相應(yīng)規(guī)定。比如，成都市交通運輸委員會等7個部門制定的《成都市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則（暫行）》第9條規(guī)定，擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛應(yīng)當符合以下條件：具有本市號牌，使用性質(zhì)登記為“預約出租客運”的7座及以下乘用車；車輛排氣量不小于1.6L或1.4T，鼓勵使用新能源汽車；安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報警裝置，鼓勵使用國產(chǎn)的衛(wèi)星導航定位系統(tǒng)；按政府監(jiān)管平臺接入技術(shù)要求，將車輛衛(wèi)星定位裝置相關(guān)數(shù)據(jù)直接接入政府監(jiān)管平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享；車身不得噴涂、安裝巡游出租汽車專用圖案、標識；車輛技術(shù)性能符合運營安全相關(guān)標準要求。關(guān)于網(wǎng)約車司機的準入條件，該細則第11條規(guī)定，從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員應(yīng)當符合以下條件：具有成都市戶籍或者成都市居住證；取得相應(yīng)準駕車型的機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷；無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄；最近5年內(nèi)在我市沒有被吊銷巡游車從業(yè)資格記錄，最近5年內(nèi)在我市沒有被查處從事仿冒巡游車營運及其他非法客運經(jīng)營的記錄；身體健康；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他條件。在上述成都市的網(wǎng)約車實施細則中，多個條款的規(guī)定是為了保障網(wǎng)約車的運營安全，維護乘客的安全利益。
成都市的網(wǎng)約車實施細則僅是中國眾多地方政府制定網(wǎng)約車細則的一個范例，目前各地制定網(wǎng)約車實施細則雖然具體內(nèi)容各有不同，但是各地的監(jiān)管思路基本相似，其中影響較大的是有車牌、戶籍、車輛等3個方面限制。一些地方實施細則對于網(wǎng)約車的許可條件及實施許可的程序非但沒有簡化流程，卻不斷層層加碼。比如，按照實施細則規(guī)定，網(wǎng)約車要在城市獲得行政許可，需先注冊分公司，并憑營業(yè)執(zhí)照、法人身份證、線上能力認定函和公章等原件挨個遞送。有的地方從省、市、縣都層層制定實施細則，準入條件一個比一個嚴格。“例如在河南南陽市，除市區(qū)外，下轄的10個縣級單位又發(fā)布了自己的細則，只允許本縣車輛本地運營，還提出了比市區(qū)更高的車型要求，而網(wǎng)約車平臺在南陽一市就需申請11個許可。”由于網(wǎng)約車實施細則實行車輛、人員嚴格限制，過度地強調(diào)安全的價值取向，雖然規(guī)范了網(wǎng)約車運營，保障了運營安全和乘客的出行安全，但是在實施過程中卻導致網(wǎng)約車平臺公司的設(shè)立門檻過高，行政干預色彩濃厚，增加了網(wǎng)約車平臺公司設(shè)立的難度，影響了網(wǎng)約車平臺公司的運營效率，在一定程度上抑制了網(wǎng)約車這種新型業(yè)態(tài)發(fā)展的活力，阻礙了分享經(jīng)濟的發(fā)展。
3.尋求網(wǎng)約車安全與效率之間的平衡點
追求網(wǎng)約車安全并不意味著要放棄效率，在制定地方網(wǎng)約車實施細則時尤其應(yīng)該注意。在網(wǎng)約車監(jiān)管中安全與效率的法律價值是辯證統(tǒng)一關(guān)系。安全與效率的法律價值經(jīng)常會發(fā)生沖突：強調(diào)效率就必然要求盡量簡化網(wǎng)約車平臺公司辦理手續(xù)和流程，減少不必要的限制措施；強調(diào)安全則必然要求網(wǎng)約車準入以及運營必須在法律許可的范圍內(nèi)進行，網(wǎng)約車運營只有在法律允許的范圍內(nèi)才能得到法律的保護。同時，安全與效率又是統(tǒng)一的：在網(wǎng)約車運營中，網(wǎng)約車運營安全具有更高的價值，追求效率應(yīng)當服從于網(wǎng)約車安全的要求，也只有網(wǎng)約車安全得到法律保障的前提下，追求效率才能成為現(xiàn)實，離開了網(wǎng)約車安全去追求效率只是空談。也應(yīng)當注意到，網(wǎng)約車監(jiān)管中的過度安全措施，結(jié)果或者因為成本過高而難以持久，或者因為強行維持而消耗活力。因此，在網(wǎng)約車監(jiān)管中應(yīng)當注意運用法治思維和法治方式，在安全與效率中尋求平衡，在意見分歧之中取得最大公約數(shù)。過度強調(diào)安全的價值取向，會導致安全與效率之間產(chǎn)生激烈沖突，所以網(wǎng)約車實施細則注重安全的同時也應(yīng)當關(guān)注效率，通過放寬網(wǎng)約車平臺公司以及網(wǎng)約車司機的準入條件，在保障安全的同時給平臺公司一定的自治空間。因此，目前的監(jiān)管模式和策略選擇，僅僅當作一個“過渡性”的權(quán)宜之計，未來的網(wǎng)約車改革2.0版本，應(yīng)當將監(jiān)管模式的優(yōu)化作為核心的政策議題。在立法理念上以放松對網(wǎng)約車管制來適應(yīng)市場的需求，更加尊重網(wǎng)約車平臺公司自治權(quán)利和自律要求，大幅度削弱行政權(quán)對網(wǎng)約車市場的干預，更加尊重市場在資源配置中的決定性作用。
三、網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突的成因
網(wǎng)約車監(jiān)管中出現(xiàn)的法律價值沖突是我國互聯(lián)網(wǎng)時代和新科學技術(shù)運用背景下出現(xiàn)的一種必然現(xiàn)象。這些法律價值沖突的成因是多方面的，既與法律本質(zhì)特征有關(guān)，也與我國現(xiàn)階段國情和發(fā)展階段密切相關(guān)�？陀^分析網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突成因，才能有針對性解決網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突問題。
�。ㄒ唬┤祟愓J識能力的局限性是主要原因
網(wǎng)約車是新生事物，人們對網(wǎng)約車認識和適應(yīng)需要時間。特別是作為監(jiān)管部門面對網(wǎng)約車這種新生事物，首先想到的是從與網(wǎng)約車相似或者相同的業(yè)態(tài)中為監(jiān)管尋找依據(jù)。由于人對事物的認識總是由淺及深、由表及里，讓監(jiān)管者一開始就能超前發(fā)現(xiàn)網(wǎng)約車運營規(guī)律和監(jiān)管規(guī)律是非常困難的。社會對新生事物也有一個逐步適應(yīng)的過程。因此，“社會適應(yīng)中，除了民眾觀念、社會輿論，監(jiān)管者也需要相當?shù)臅r間接受、了解、熟悉新事物，對新情況進行調(diào)研，通過立法和決策程序有效平衡和控制社會各種力量和意見的博弈。”各地政府及其監(jiān)管部門制定的網(wǎng)約車實施細則對于網(wǎng)約車的監(jiān)管，特別是作為出租汽車進行監(jiān)管，這正是監(jiān)管者對網(wǎng)約車新生事物的階段性認識的一種體現(xiàn)。正是基于這種階段性認識，地方網(wǎng)約車實施細則制定的監(jiān)管措施不可避免地具有階段性特征，網(wǎng)約車監(jiān)管的法律沖突不可避免甚至非常劇烈。相信隨著網(wǎng)約車發(fā)展和人們對網(wǎng)約車認識的不斷深化，網(wǎng)約車監(jiān)管措施會更趨于理性，這樣也就不斷調(diào)試和弱化網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突。
（二）利益多元和價值多元是直接原因
改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，社會利益格局日益多元化和復雜化。特別是在網(wǎng)約車這種新興業(yè)態(tài)中，國家、網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車司機、傳統(tǒng)出租汽車公司、傳統(tǒng)出租汽車司機、監(jiān)管部門、乘客等，各自呈現(xiàn)出復雜的價值主張。從國家層面來看，既要積極擁抱現(xiàn)代科技、推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新、推動“放管服”改革，又要保持社會安全穩(wěn)定，因此國家對網(wǎng)約車規(guī)則的價值訴求以追求安全、秩序為主。從網(wǎng)約車平臺公司層面來看，作為網(wǎng)約車發(fā)展中的直接參與者和實施者，平臺公司對網(wǎng)約車規(guī)則的價值訴求以追求自由、公平為主。從網(wǎng)約車司機層面來看，作為新興業(yè)態(tài)的參與者和從業(yè)者，對網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的價值以追求自由、公平為主。從乘客層面來看，作為網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則不可或缺的主體和網(wǎng)約車服務(wù)的接受者，乘客對網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的訴求以安全、效率為主。從傳統(tǒng)出租車公司和出租車司機層面來看，網(wǎng)約車新興業(yè)態(tài)的出現(xiàn)顯然是競爭者，傳統(tǒng)出租車公司和司機對網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的訴求是秩序、公平。從監(jiān)管部門層面來看，其對于網(wǎng)約車新生事物的出現(xiàn)有些措手不及，監(jiān)管者對網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則的訴求是秩序、安全以及監(jiān)管效率。這些價值主張最終都會在網(wǎng)約車實施細則中以權(quán)利、義務(wù)與責任的形式體現(xiàn)在一些具體條款之中，并且每個價值主體都會基于自己的標準對網(wǎng)約車監(jiān)管規(guī)則進行價值評價，價值主體的價值需求滿足程度越低，法律價值沖突就會更加明顯，這將會影響網(wǎng)約車實施細則的有效實施。
�。ㄈ┚W(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的沖突是根本
傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)供需矛盾突出，我國大中型城市普遍面臨著打車難問題。由于出租汽車運營必須取得特許經(jīng)營許可，事實上出租車市場一直處于封閉狀態(tài)，實行嚴格的數(shù)量限制。出租汽車經(jīng)營許可證即牌照持有者，有出租汽車公司也有個體牌照所有者。由于出租車數(shù)量有限，出租車牌照的價格基本上是奇貨可居。隨著網(wǎng)約車不斷進軍出租汽車市場，傳統(tǒng)出租汽車牌照的價格會因為受到網(wǎng)約車平臺影響而大幅縮水。這顯然是牌照持有者所不愿意看到的結(jié)果，由此引發(fā)的網(wǎng)約車平臺與傳統(tǒng)出租汽車公司的激烈對抗和爭議在所難免。對于傳統(tǒng)出租汽車司機來說，隨著網(wǎng)約車切走部分市場份額，出租汽車司機在“份子錢”居高不下、工作時間長、強度大的諸多壓力下，必然產(chǎn)生對網(wǎng)約車平臺和網(wǎng)約車司機的對抗和沖突。任何傳統(tǒng)行業(yè)都要逐步與新興產(chǎn)業(yè)融合，在傳統(tǒng)出租汽車市場與網(wǎng)約車新興業(yè)態(tài)交鋒之時，也是我國傳統(tǒng)出租車行業(yè)轉(zhuǎn)型之際，這些因素相互疊加都會加劇網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突。
四、網(wǎng)約車監(jiān)管中法律價值沖突的協(xié)調(diào)整合
網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突是社會發(fā)展、科技發(fā)展以及人的發(fā)展的必然結(jié)果，對此種法律價值沖突的協(xié)調(diào)整合是網(wǎng)約車健康持續(xù)發(fā)展的主要動力。因此，妥善整合網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突，是立法、執(zhí)法和司法等法治實施中每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)當高度重視加以完成的任務(wù)。
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網(wǎng)約車在中國迅猛興起發(fā)展，關(guān)鍵在于其契合了共享經(jīng)濟的發(fā)展趨勢以及以人為本的人文關(guān)懷。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，法律價值沖突是各主體的價值評價標準的沖突，表現(xiàn)在不同權(quán)利主體之間的權(quán)利沖突。黨的十九大作出的一個重大政治判斷是：我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在網(wǎng)約車監(jiān)管中出現(xiàn)的權(quán)利沖突正是新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的反映，具體體現(xiàn)在，隨著人們生活水平顯著提高，廣大市民的出行需求呈現(xiàn)多樣化多層次多方面的特點，不僅要求能及時滿足基本出行需求，更要求能夠提供安全、快捷、可供選擇的多樣化出行方案。我國社會主要矛盾的變化是關(guān)系全局的歷史性變化，對包括改善民生領(lǐng)域在內(nèi)的黨和國家工作提出了許多新要求。反映在公共交通管理中，如果只講一種或者少數(shù)幾種公共交通出行方式，顯然已經(jīng)不能真實地反映人民群眾變化了的出行需求。發(fā)展城市道路交通，為市民提供多樣化的出行服務(wù)，及時滿足市民的出行需求，這屬于重要的民生領(lǐng)域。堅持在發(fā)展中保障和改善民生，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，必然要把網(wǎng)約車監(jiān)管與滿足市民出行需求、保障市民生命財產(chǎn)安全、解決道路擁堵等涉及民生事項放在更加突出位置來統(tǒng)籌謀劃。這就要求在平衡各價值主體間的權(quán)利沖突時，網(wǎng)約車監(jiān)管要立足于服務(wù)和滿足最廣大市民的出行需求，體現(xiàn)最廣大市民的出行意愿。優(yōu)質(zhì)高效地滿足市民的出行需求是制定網(wǎng)約車實施細則的出發(fā)點和落腳點，也是檢驗監(jiān)管效果的重要標準。新時代制定網(wǎng)約車監(jiān)管政策應(yīng)當滿足人民群眾日益增長的民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)保等美好生活需要，讓監(jiān)管政策真正能夠適應(yīng)我國社會主要矛盾的變化要求。
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規(guī)律是事物發(fā)展進程中所固有的、本質(zhì)的、必然的、穩(wěn)定的聯(lián)系，是事物發(fā)展的必然趨勢。習近平總書記指出：“要透過現(xiàn)象看本質(zhì)，從零亂的現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)事物內(nèi)部存在的必然聯(lián)系，從客觀事物存在和發(fā)展的規(guī)律出發(fā)，在實踐中按照客觀規(guī)律辦事。”任何新生事物的成長都是有規(guī)律可循的，只要善于透過現(xiàn)象看本質(zhì)，那么就能發(fā)現(xiàn)新生事物的成長規(guī)律。網(wǎng)約車作為新生事物的發(fā)展也遵循著事物發(fā)展的質(zhì)量互變規(guī)律、否定之否定規(guī)律、對立統(tǒng)一規(guī)律等基本規(guī)律。世界上最早出現(xiàn)的網(wǎng)約車是2009年由美國優(yōu)步倡導發(fā)起具有顛覆性的商業(yè)運營模式，經(jīng)過短短幾年時間發(fā)展，到2016年，優(yōu)步運營范圍已遍布全球300多個城市、60多個國家和地區(qū)，通過多輪融資，優(yōu)步的估值目前高達650億美元，成為全球最大的獨角獸公司。中國本土的網(wǎng)約車平臺“滴滴出行”自2012年誕生以來，經(jīng)過短短幾年時間發(fā)展，目前滴滴在中國400余座城市為超千萬車主提供出租車、專車、快車、順風車、企業(yè)版、公交、代駕、試駕和租車等全方位的乘客出行需求。鑒于網(wǎng)約車發(fā)展已經(jīng)具有的市場規(guī)模和出行影響，這些量變最終促成2016年7月28日國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》和交通運輸部等7部委《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》兩個文件的出臺，在國家層面認可了網(wǎng)約車的合法地位，這是全球第一個也是目前唯一一個國家層面的網(wǎng)約車規(guī)范。網(wǎng)約車作為一種新興業(yè)態(tài)，其發(fā)展極為迅猛，說明網(wǎng)約車存在必然有其合理之處，體現(xiàn)了事物發(fā)展的基本規(guī)律，作為監(jiān)管者對新興業(yè)態(tài)要保持開放、包容、科學態(tài)度，并盡可能地去發(fā)現(xiàn)網(wǎng)約車存在發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，找到一條符合網(wǎng)約車發(fā)展規(guī)律的監(jiān)管之路。在網(wǎng)約車監(jiān)管中出現(xiàn)的法律價值沖突，反映了傳統(tǒng)業(yè)態(tài)法律價值與新興業(yè)態(tài)法律價值之間的沖突，其中有的法律價值與網(wǎng)約車發(fā)展規(guī)律相符，有的法律價值與網(wǎng)約車發(fā)展規(guī)律相悖。作為監(jiān)管者就需要在沖突的法律價值中去平衡取舍，選擇符合網(wǎng)約車發(fā)展規(guī)律的法律價值，抑制與其發(fā)展規(guī)律相悖的法律價值，將諸多法律價值整合在網(wǎng)約車監(jiān)管之中，從而保障網(wǎng)約車健康持續(xù)發(fā)展。
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網(wǎng)約車作為一種新興業(yè)態(tài)，法治監(jiān)管原則不僅要求網(wǎng)約車的存在需要有合法身份，也要求網(wǎng)約車的監(jiān)管遵循相應(yīng)規(guī)則。目前我國是世界上第一個承認網(wǎng)約車合法身份的國家，這體現(xiàn)了大國自信和責任擔當。作為監(jiān)管者必須用法治思維和法治方式解決網(wǎng)約車監(jiān)管中的法律價值沖突，更好地發(fā)揮市場資源配置的調(diào)節(jié)和政府的監(jiān)管作用。“深化依法治國實踐，必須把良法善治的要求貫徹到法治建設(shè)的全過程和各方面，充分釋放社會主義法治的優(yōu)越性，讓法治成為國家核心競爭力。”在網(wǎng)約車治理領(lǐng)域深化依法治國實踐，必須把良法善治的要求貫徹到網(wǎng)約車治理的全過程和各方面。
制定良法是推動網(wǎng)約車善治的前提，必須推進科學立法、民主立法、依法立法，切實提高立法質(zhì)量，堅決克服網(wǎng)約車立法部門化、地方化傾向。當前一些地方的網(wǎng)約車管理細則在網(wǎng)約車司機、車輛、平臺公司等準入條件上設(shè)置了比較嚴苛的許可條件，有的管理細則甚至直接與上位法相沖突。這些管理細則雖然滿足了秩序、安全等價值需求，卻遏制了自由、公平等價值需求。這也反映出一些地方政府違反了職權(quán)法定原則，涉嫌利用行政權(quán)力對市場不合法、不合理的干預，涉嫌濫用行政權(quán)力排除限制競爭，涉嫌違反公平競爭審查制度，違背了市場發(fā)展規(guī)律。因此，應(yīng)當按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定，適時對地方網(wǎng)約車管理細則進行備案審查，以期推動制定網(wǎng)約車良法。
加強監(jiān)管執(zhí)法是網(wǎng)約車善治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)，要加快法治政府建設(shè)，在網(wǎng)約車監(jiān)管中做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，堅決杜絕運動式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、粗放式執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、暴力執(zhí)法等現(xiàn)象，有效解決不執(zhí)法、亂執(zhí)法、寬松執(zhí)法等問題。在涉網(wǎng)約車案件審理中，人民法院要嚴格司法審查標準，監(jiān)督網(wǎng)約車監(jiān)管機關(guān)依法行使職權(quán)，同時又要積極鼓勵行業(yè)改革，推動傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，協(xié)調(diào)推進網(wǎng)約車行業(yè)健康發(fā)展。
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近年來，網(wǎng)約車之所以能夠在全球范圍得到迅猛發(fā)展，就在于它創(chuàng)造了一種“點對點”的互聯(lián)網(wǎng)約車服務(wù)模式，通過網(wǎng)約車平臺對供給與需求進行匹配，推動共享經(jīng)濟發(fā)展。網(wǎng)約車是當代信息技術(shù)革命的必然產(chǎn)物，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)普及運用讓大量有閑暇時間和車輛的私家車主與不斷增長且傳統(tǒng)出租車一時難以滿足出行需求的乘客，通過網(wǎng)約車平臺實現(xiàn)“點對點”聯(lián)系。網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車之間的同一性和斗爭性是辯證統(tǒng)一、不可分割的，只講網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的同一不講對立，或者只講網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的對立不講同一，都是錯誤的。網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車之間的同一和對立，推動了雙方相互利用、相互促進，從而推動共同發(fā)展。網(wǎng)約車新興業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，對傳統(tǒng)出租車行業(yè)改革具有重大推動作用，對改進傳統(tǒng)出租車的服務(wù)模式和提升服務(wù)質(zhì)量也有很好的借鑒意義。
網(wǎng)約車在嚴格管制的傳統(tǒng)交通行業(yè)異軍突起，這種新興分享經(jīng)濟模式顯然是傳統(tǒng)管制經(jīng)濟的思維難以有效應(yīng)對的。對于網(wǎng)約車新型業(yè)態(tài)，作為監(jiān)管者要善于打破行政管制的慣性思維和路徑依賴，善于運用創(chuàng)新思維應(yīng)對新產(chǎn)生的問題。對于監(jiān)管者而言，面對網(wǎng)約車市場的奇妙變化，最好的辦法是堅守職權(quán)法定原則，實行市場準入負面清單制度，讓“市場的歸市場”，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，維護公平競爭的市場環(huán)境。監(jiān)管者對于新興業(yè)態(tài)，在還未看清楚、弄明白之前，除非必須事先設(shè)定原則性的監(jiān)管框架外，一般情況下要觀察一段時間，給新興業(yè)態(tài)提供一個相對寬松的成長環(huán)境，切忌采取“一刀切”的行政管制措施。否則，這些新興業(yè)態(tài)在行政管制的慣性思維和強勢打壓下，極有可能“胎死腹中”。確需采取管制措施的，也要符合比例原則和程序正義原則要求，降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管效果。
各環(huán)節(jié)應(yīng)配置相應(yīng)的程序以更好地發(fā)揮監(jiān)管權(quán)的作用：在立法中配置民主參與程序，充分聽取社會公眾對網(wǎng)約車實施細則的意見，提高網(wǎng)約車實施細則的質(zhì)量，從源頭上避免網(wǎng)約車監(jiān)管中出現(xiàn)激烈的法律價值沖突；在執(zhí)法中配置依法監(jiān)管的行政程序，明確監(jiān)管權(quán)的權(quán)力邊界和監(jiān)管程序，以期規(guī)范、控制行政權(quán)力，讓監(jiān)管權(quán)在法治軌道上運行；在司法中配置依法維權(quán)的司法程序，當各價值主體之間因法律價值沖突尋求權(quán)利救濟時，為行政相對人提供司法救濟程序，通過司法救濟程序讓監(jiān)管中已經(jīng)失衡的法律價值得以矯正。
五、涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件的審理思路與裁判方法
從世界范圍看，以優(yōu)步為代表的網(wǎng)約車模式在全球范圍內(nèi)掀起一場商業(yè)風暴同時，也伴隨著諸多網(wǎng)約車糾紛及司法案件，法律問題和爭議不斷。從這些司法案件的裁判結(jié)果，大致可以管窺一些國家對網(wǎng)約車的司法政策和監(jiān)管之道。特別是對涉優(yōu)步全球司法裁判典型案例研究，對于我國依法穩(wěn)妥審理好涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件具有啟示意義。
（一）其他國家關(guān)于涉優(yōu)步案件司法實踐
從世界范圍內(nèi)一些主要國家和地區(qū)關(guān)于涉優(yōu)步案件情況看，數(shù)量最多、規(guī)模最大的爭議類型是準入類案件，主要集中在合法性認定和準入壁壘方面，民事、刑事甚至交通事故方面的案例則相對比較少。通過比較研究，總體上而言，英美法系國家與大陸法系國家對于涉優(yōu)步案件處理呈現(xiàn)出截然不同的結(jié)果。在美國、英國、加拿大、澳大利亞等英美法系國家，法院對于優(yōu)步這類網(wǎng)約車模式保持相對寬容態(tài)度，在準入方面作出對優(yōu)步公司相對有利的判決，優(yōu)步在這些國家市場準入方面進展就比較順利，甚至獲得合法身份。在美國，優(yōu)步訴訟案件大部分是由優(yōu)步司機、出租車公司和優(yōu)步用戶作為原告提起的訴訟，案件類型涵蓋集體訴訟、雇傭關(guān)系、背景核查、乘客安全等，主要涉及合法性糾紛、雇傭關(guān)系糾紛、仲裁條款糾紛、小費賠償糾紛、殘疾人歧視糾紛等問題。在賓夕法尼亞州Checker出租車公司訴優(yōu)步案，伊利諾伊州YellowGroup訴優(yōu)步案、Manzo訴優(yōu)步案，得克薩斯州GreaterHoustonTransportation.訴優(yōu)步案，以及康涅狄格州GreenwichTaxiInc.訴優(yōu)步案等有關(guān)優(yōu)步合法性運營、市場準入案件中，州法院并未對優(yōu)步在該州的運營合法性作出結(jié)論性認定，但是以私人不能援引州或地方法規(guī)要求法院對于某種經(jīng)營行為作出違法性判決為由，駁回了原告的訴訟。上述判例均對優(yōu)步準入相對有利。在英國倫敦交通局訴優(yōu)步案中，法院最終判決優(yōu)步?jīng)]有違反出租車計價器的禁止使用條款，這一判決明確地把優(yōu)步和倫敦出租車運營商區(qū)分開來，對于優(yōu)步這類網(wǎng)約車在英國的發(fā)展提供了明確的法律支持。
在法國、德國、西班牙等大陸法系國家，法院對優(yōu)步這類網(wǎng)約車模式態(tài)度較為嚴格，在準入方面作出對優(yōu)步公司相對不利的判決，優(yōu)步在這些國家發(fā)展阻力很大，甚至被迫退出國內(nèi)市場。在法國，出租車公司、出租車行業(yè)協(xié)會訴優(yōu)步商業(yè)欺詐罪案件中，優(yōu)步網(wǎng)約車中的快車優(yōu)步（UberPop）被判處商業(yè)欺詐罪，而快車優(yōu)步起訴法國交通法L.3124-13條違反憲法優(yōu)先性案件，也被憲法委員會駁回。在德國，柏林、漢堡和法蘭克福等地行政法院在審理涉優(yōu)步行政案件中則禁止快車優(yōu)步和高端車優(yōu)步。在法蘭克福普通法院審理的訴快車優(yōu)步不正當競爭民事案件中，法蘭克福州法院和州高等法院認為，通過快車優(yōu)步實施的客運行為與其他出租車客運行為構(gòu)成競爭關(guān)系，快車優(yōu)步的客運行為因未取得德國《旅客運輸法》客運許可且不合理低價，構(gòu)成不正當競爭。并且，州法院認為，優(yōu)步的不正當競爭行為遍及全國且存在重復之風險，因而在全德范圍內(nèi)禁止優(yōu)步公司及私家車司機使用快車優(yōu)步。優(yōu)步公司提出上訴，州高等法院作出維持原判決的裁定，并重審在全德境內(nèi)禁止快車優(yōu)步。上述判決作出后，2015年5月，人民優(yōu)步退出德國市場。在歐盟層面，一家總部位于巴塞羅那的獨立出租車司機協(xié)會（EliteTaxi），以優(yōu)步在巴塞羅那運營低成本的人民優(yōu)步服務(wù)，卻不具備適當?shù)某鲎廛囆袠I(yè)牌照和當?shù)卣氖跈?quán)為由，一直尋求讓優(yōu)步接受處罰，并向歐洲法院提起訴訟。2017年12月20日，歐洲法院作出裁決認為，優(yōu)步并非數(shù)字服務(wù)公司，而是一家提供運輸服務(wù)的出租車公司，按照歐盟現(xiàn)有法律，應(yīng)由成員國根據(jù)歐盟制定的常規(guī)條款，給出相應(yīng)管理細則。歐洲法院的上述裁決意味著，優(yōu)步現(xiàn)在面臨最多28個成員國的監(jiān)管。從其他國家關(guān)于優(yōu)步司法案件的裁判看，“司法系統(tǒng)對此類案件的態(tài)度與各個國家相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展、法治環(huán)境、消費者接受程度和傳統(tǒng)出租車行業(yè)力量等因素息息相關(guān)，是各種因素的集中體現(xiàn)”。因此，司法系統(tǒng)對于以優(yōu)步為代表的網(wǎng)約車合法性認定和市場準入極為審慎，態(tài)度也比較曖昧模糊，一般不輕易認為其合法，也不輕易認定其違法，為優(yōu)步在這些國家的存在留下空間。
�。ǘ┲袊P(guān)于涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件司法實踐
網(wǎng)約車運營模式在中國產(chǎn)生之后，也伴隨著爭議和紛爭，涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件也時有出現(xiàn)。從有關(guān)法院對涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件裁判看，法院在裁判時極為審慎，注意在涉網(wǎng)約車監(jiān)管的諸多利益關(guān)系中尋求平衡。目前全國已經(jīng)判決生效的涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件，主要包括陳某不服濟南市城市公共客運管理服務(wù)中心客運管理行政處罰案（以下簡稱濟南網(wǎng)約車案）、蔡某不服廣州市交通委員會、廣州市人民政府行政處罰及復議糾紛案（以下簡稱廣州網(wǎng)約車案）、張某某不服北京市交通執(zhí)法總隊交通行政處罰案（以下簡稱北京網(wǎng)約車案）、張某某不服蘭州市城市交通運輸管理處、蘭州市交通委員會交通行政處罰、行政復議案（以下簡稱蘭州網(wǎng)約車案），通過這四起涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件裁判可以分析當前法院審理涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件的審判思路和裁判標準。對這四起案件，有以下幾個方面需要關(guān)注。
1.案件起因
除蘭州網(wǎng)約車案客運行為發(fā)生在2016年10月26日，即在2016年7月28日國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》、交通運輸部等7部門發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》之后，在該暫行辦法于同年11月1日施行之前外，濟南網(wǎng)約車案客運行為發(fā)生在2015年1月7日，廣州網(wǎng)約車案客運行為發(fā)生在2016年4月17日，北京網(wǎng)約車案客運行為發(fā)生在2016年5月20日。上述四起案件，均是乘客通過網(wǎng)絡(luò)召車軟件與司機取得聯(lián)系，在車輛運營中被交通監(jiān)管部門查獲處罰的，其中濟南網(wǎng)約車案乘客通過網(wǎng)絡(luò)召車軟件與司機聯(lián)系、北京網(wǎng)約車案乘客通過易到手機軟件與司機聯(lián)系，廣州、蘭州網(wǎng)約車案乘客均是通過滴滴打車軟件與司機聯(lián)系。
2.行政處罰
在濟南網(wǎng)約車案中，濟南客運管理中心認為陳某未取得出租汽車客運資格證，以其非法經(jīng)營客運出租汽車，違反《山東省道路運輸條例》第69條第2款之規(guī)定為由，責令停止違法行為，處二萬元罰款并沒收非法所得。在廣州網(wǎng)約車案中，廣州市交通委員會認定蔡某未取得道路客運經(jīng)營許可，擅自從事道路客運經(jīng)營，違反《中華人民共和國道路運輸條例》第10條、《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第12條之規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第64條、《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定》第84條第（一）項之規(guī)定，決定給予蔡某責令停止經(jīng)營，處3萬元罰款的行政處罰。在北京網(wǎng)約車案中，北京市交通執(zhí)法總隊認為張某某構(gòu)成未取得出租汽車經(jīng)營許可擅自從事出租汽車經(jīng)營，此行為違反《無照經(jīng)營查處取締辦法》第4條第1款第1項的規(guī)定，根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第14條的規(guī)定，給予罰款9000元處罰。在蘭州網(wǎng)約車案中，蘭州市城市交通運輸管理處執(zhí)法人員查明司乘雙方互不認識，且原告沒有依法領(lǐng)取《道路運輸證》，以盈利為目的搭載乘客，違反《中華人民共和國道路運輸條例》的規(guī)定，涉嫌非法營運，依據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》第33條、第62條，交通運輸部《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第47條規(guī)定，決定給予張某某罰款20000元的行政處罰。
3.司法審查
在這四起案件中，四地各級法院在對行為性質(zhì)、法律適用、判決結(jié)果等問題的審查中的意見和結(jié)論大致如下：
�。ㄈ┥婢W(wǎng)約車監(jiān)管行政案件裁判標準的理解和把握
網(wǎng)約車是近年來城市客運領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種新的服務(wù)業(yè)態(tài)，是基于資源共享理念，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，通過整合私有小汽車資源和公眾出行需求，使用符合條件的車輛和駕駛員，為公眾提供非巡游的預約汽車服務(wù)，實現(xiàn)兩者快速有效匹配的一種新型共享經(jīng)濟模式。網(wǎng)絡(luò)平臺運營商、乘客以及私有小汽車業(yè)主或者駕駛員是這一新型共享經(jīng)濟模式的三個基本主體要素。相較傳統(tǒng)的巡游出租汽車經(jīng)營模式，網(wǎng)約車無疑是一種全新的出租汽車服務(wù)模式，必然對現(xiàn)行的城市客運出租汽車市場產(chǎn)生各種積極或者消極的影響。人民法院在審理涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件中應(yīng)當在各種法律價值沖突關(guān)系中尋求最佳平衡。
1.堅持鼓勵改革創(chuàng)新與法治監(jiān)管并重，為網(wǎng)約車健康發(fā)展營造良好法治環(huán)境
網(wǎng)約車作為社會發(fā)展中的新生事物，在為人民群眾出行提供便利、滿足人民群眾多元化出行需求方面具有積極作用。黨的的十九大作出了我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾等重大判斷，解決好城市公共交通發(fā)展的不平衡不充分問題，與滿足市民百姓對美好生活的需要密切相關(guān)。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，必須正確把握我國社會主要矛盾的變化，不斷滿足廣大市民多元化優(yōu)質(zhì)出行需求，需要政府在監(jiān)管中持包容審慎的態(tài)度，以免扼殺新生事物。同時，對于新興事物的包容，并不必然導致其天然的具有合法地位，其合法地位的取得，仍需各地政府根據(jù)實際情況，結(jié)合當?shù)厝丝�、交通、市政等多方面因素，在不與上位法沖突的前提下因地制宜制定相應(yīng)的行政法律規(guī)范予以規(guī)范、調(diào)整，讓網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游出租汽車都應(yīng)受到有效的監(jiān)管，確保在法律框架內(nèi)依法有序發(fā)展。
2.嚴格司法審查標準，依法公正高效地審理涉網(wǎng)約車監(jiān)管行政案件
要不斷拓寬涉網(wǎng)約車監(jiān)管案件的受案范圍，依法受理涉網(wǎng)約車行政強制、行政處罰、行政許可、行政復議、行政壟斷、行政協(xié)議等案件。對于2016年11月1日交通運輸部等7部門發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》施行之后各地交通監(jiān)管部門針對網(wǎng)約車作出行政行為引發(fā)的行政案件，人民法院要結(jié)合《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》以及各地政府制定的實施細則的相關(guān)規(guī)定進行合法性審查。對于《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》施行之前網(wǎng)約車監(jiān)管部門作出行政行為引發(fā)的行政案件，人民法院應(yīng)準確把握法律精神，作出符合法律原則和相關(guān)規(guī)定，又符合社會公眾認知的裁判意見。在審理中，行政處罰應(yīng)當以事實為依據(jù)，準確厘清網(wǎng)約車平臺公司和司機的法律責任，法律責任與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當，應(yīng)當遵循比例原則。監(jiān)管部門在對網(wǎng)約車違法運營進行處罰時，應(yīng)當盡可能將對當事人的不利影響控制在最小范圍和限度內(nèi)，以達到實現(xiàn)監(jiān)管目標與保護新生事物之間的平衡。對于行政處罰明顯不當?shù)�，人民法院�?yīng)當判決撤銷或者變更。
3.加強對涉網(wǎng)約車規(guī)范文件的合法性審查，促進網(wǎng)約車監(jiān)管實現(xiàn)良法善治
黨的十九大報告指出：“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治。”因此，良法是保障網(wǎng)約車善治的前提和基礎(chǔ)。只有依據(jù)反映客觀規(guī)律、體現(xiàn)人民意志、解決實際問題的良法治理網(wǎng)約車，才能實現(xiàn)網(wǎng)約車善治。當事人在對行政行為提起訴訟的同時一并要求對涉及網(wǎng)約車管理的規(guī)范性文件進行審查的，人民法院應(yīng)當依法審查規(guī)范性文件的合法性。人民法院在對規(guī)范性文件進行審查時，要依據(jù)《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等的相關(guān)規(guī)定，從職責權(quán)限、制定內(nèi)容、制定程序等方面對規(guī)范性文件合法性進行審查。人民法院經(jīng)審查，認為相關(guān)規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并應(yīng)當向制定機關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機關(guān)的同級人民政府或者上一級行政機關(guān)。
（原文刊載于《環(huán)球法律評論》2018年第2期）
（作者系北京市第四中級人民法院副院長）
