【基本案情】
霍某、劉某于2015年3月17日向被告北京市房山區(qū)人民政府（以下簡稱房山區(qū)政府）郵寄政府信息公開申請表，要求房山區(qū)政府公開“德慧會計師事務(wù)所對韓村河鎮(zhèn)西周各莊村賬目審計結(jié)果”，掛號信填寫的收件人為“房山區(qū)人民政府、北京市房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)房山區(qū)人民政府信息辦工室”。2015年3月18日，承擔被告房山區(qū)政府郵件收發(fā)工作的服務(wù)中心簽收該信件。2015年3月28日，服務(wù)中心以填寫的收件人不明確為由將該信件退回郵政部門。霍某、劉某遂以房山區(qū)政府拒絕履行信息公開義務(wù)為由提起行政訴訟，請求人民法院確認房山區(qū)政府拒絕接收其政府信息公開信件的行為違法。
【裁判結(jié)果】
北京市第四中級人民法院于2015年6月19日作出（2015）四中行初字第269號行政判決：確認北京市房山區(qū)人民政府拒絕接收霍某、劉某二〇一五年三月十七日郵寄的政府信息公開申請之行為違法。
【裁判理由】
法院生效裁判認為：根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第四條的規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機構(gòu)負責本行政機關(guān)政府信息公開的日常工作。據(jù)此，被告房山區(qū)政府具有對轄區(qū)內(nèi)政府信息公開申請作出答復的職責。本案中，霍某、劉某向被告房山區(qū)政府郵寄掛號信，承擔被告房山區(qū)政府郵件收發(fā)工作的服務(wù)中心以填寫的收件人不明確為由，將該信件退回郵政部門的行為應視為被告房山區(qū)政府的行為。因該行為系被告房山區(qū)政府針對特定相對人和特定事項作出的，且對相對人產(chǎn)生了權(quán)利義務(wù)上的法律后果，故應屬于行政行為。雖然霍某、劉某郵寄的掛號信上填寫的收件人為“房山區(qū)人民政府、北京市房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)房山區(qū)人民政府信息辦工室”，表述不夠準確，亦未標注信件內(nèi)容為“政府信息公開申請書”，但填寫的收件人為“房山區(qū)人民政府信息辦工室”，且信件已到達被告房山區(qū)政府處，按照一般理解可以得出寄件人向被告房山區(qū)政府提出的是要求其履行有關(guān)政府信息公開職責的公務(wù)行為、并非私務(wù)行為這一結(jié)論；同時，目前法律法規(guī)沒有要求申請人在郵寄政府信息公開申請時應在信封上注明“政府信息公開申請書”的規(guī)定。因此，被告房山區(qū)政府的行為表明其未盡到合理注意的義務(wù),其將涉案信件退回郵政部門的行為直接導致霍某、劉某啟動的政府信息公開申請程序被終結(jié),無法進入政府信息公開程序，致使霍某、劉某依法獲取政府信息的權(quán)利無法得到實現(xiàn)，應確認房山區(qū)政府的行為違法。據(jù)此，判決確認房山區(qū)政府拒絕接收霍某、劉某郵寄的政府信息公開申請之行為違法。
【案例分析】
本案裁判要點確認，公民、法人或者其他組織以郵寄方式向負有相應職責的行政機關(guān)提出履責申請，該行政機關(guān)指定的信件收發(fā)部門將申請信件直接退回的，應認定該行政機關(guān)拒絕履行法定職責。理解和參照適用該參考性案例的裁判要點，需要把握以下問題：
�。ㄒ唬┬偶瞻l(fā)部門退件行為的性質(zhì)
行政訴訟僅對行政行為的合法性和合理性進行審查，因此，行政訴訟受案的前提是爭議行為屬于行政行為。行政行為具有的法律特征包括：1.主體是行政機關(guān)，以及得到法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的非行政機關(guān)組織體；2.必須是行政主體行使行政職權(quán)的行為；3.必須是對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律影響的行為。信件收發(fā)部門的退件行為符合上述要件，是一種行政行為，理由如下：
第一，就行為的主體來說，信件收發(fā)部門是退件行為的直接作出主體，但是其作為行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門負責本行政機關(guān)信件收發(fā)工作的部門，沒有法律、法規(guī)或規(guī)章的單獨授權(quán)，其行為后果由其所屬的行政機關(guān)承擔。因此，依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第4條的規(guī)定，退件行為真正的主體從本質(zhì)上來說是負有政府信息公開職責的各級人民政府及縣級以上人民政府部門，是當然的行政機關(guān)。
第二，就行為的職權(quán)性來說，信件收發(fā)部門拒收信息公開申請信件，將信件直接退回的行為并非是該信件收發(fā)部門所屬行政機關(guān)簡單的信件處理行為，而是負有政府信息公開職責的行政機關(guān)行使《政府信息公開條例》第4條所賦予的政府信息公開職責，對公民、法人或者其他組織的政府信息公開申請進行處理的行為，本身即是行使行政職權(quán)的表現(xiàn)，具有明顯的職權(quán)性。
第三，就行為的法律效果來說，信件收發(fā)部門所屬行政機關(guān)的直接退件行為針對的是特定的政府信息公開申請人和具體的信息公開申請事項，并且該退件行為直接導致申請人啟動的政府信息公開申請程序被終結(jié)，無法進入政府信息公開程序，獲取所需的政府信息，對申請人的知情權(quán)產(chǎn)生影響。因此，退件行為是對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了法律影響的行為，具有明顯的外部直接法律效果。
綜上所述，信件收發(fā)部門的直接退件行為是負有信息公開職責的行政機關(guān)對特定公民、法人或者其他組織的具體申請事項作出的職權(quán)性處理行為，并且對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了法律影響，因此是一種行政行為。
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行政行為既包括作為，也包括不作為，行政行為侵犯公民合法權(quán)益，既可以由行政機關(guān)的積極作為引起，也可以由行政機關(guān)的消極不作為引起。行政機關(guān)拒收政府信息公開申請信件，將其直接退回的行為，從表面上看存在退件這一行為，但是本質(zhì)上，信件收發(fā)部門的退件行為是行政機關(guān)對申請人的信息公開申請進行處理，并拒絕履行信息公開職責的不作為，符合不作為的判斷基準，理由如下：
第一，行政機關(guān)負有政府信息公開的職責和義務(wù)，該作為義務(wù)首先來源于《政府信息公開條例》第4條規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門具有對轄區(qū)內(nèi)政府信息公開申請作出答復的職責，是一種法定義務(wù)。其次，行政機關(guān)的作為義務(wù)還來源于行政行為本身，要求其盡到合理的注意義務(wù)，盡心盡責地履行信息公開的法定職責、執(zhí)行職務(wù)，以保護申請人的知情權(quán)，防止損害知情權(quán)結(jié)果的發(fā)生。該合理注意義務(wù)作為一種附隨義務(wù)，是比例原則在行政法中的具體適用，同時也是《政府信息公開條例》第5條公平、公正、便民原則的體現(xiàn)。
第二，行政機關(guān)信息公開作為義務(wù)的履行條件已經(jīng)具備。通常而言，對于依申請的行政行為，相對人一旦提出申請，行政機關(guān)的作為義務(wù)就得以具體化。就政府信息公開來說，特定的公民、法人或者其他組織一旦以書面或者口頭等法定形式提出具體的政府信息公開申請，行政機關(guān)針對該申請作出答復的義務(wù)就具體化，具備履行條件。
第三，行政機關(guān)未履行或未充分履行其信息公開的作為義務(wù)。通常而言，行政機關(guān)在收到政府信息公開申請，決定是否履行、如何履行時擁有一定的自由裁量權(quán)，但是由于裁量和義務(wù)是兩個對立的概念，合理注意義務(wù)這種附隨義務(wù)的存在決定了行政機關(guān)在處理政府信息公開申請時需要采取必要的方法、措施和手段，如在申請信件形式不完備的情況下拆封查看。如果行政機關(guān)在處理政府信息公開申請的過程中，未采取履行信息公開職責所必要的方法、措施和手段（如在本案中，房山區(qū)政府以原告霍某、劉某掛號信填寫的收件人為“房山區(qū)人民政府、北京市房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)房山區(qū)人民政府信息辦工室”，表述不夠準確，亦未標注信件內(nèi)容為“政府信息公開申請書”等形式瑕疵為由直接退回，未進行拆封查看），未盡到必要合理的注意義務(wù)，導致?lián)p害申請人知情權(quán)結(jié)果的發(fā)生，也構(gòu)成實質(zhì)上的行政不作為。
綜上所述，公民、法人或者其他組織以郵寄方式向負有相應職責的行政機關(guān)提出履責申請，該行政機關(guān)應該盡到合理注意義務(wù)，為申請人提供必要的協(xié)助，僅以申請形式上的瑕疵為由拒絕履行法定職責既于法無據(jù)，也不合理，應當認定為違法。
中國應用法學研究所所長蔣惠嶺點評：
該案反映了一個非常細微但蘊含著重要行政法原則和發(fā)展方向的問題，法官在裁判過程中，努力體現(xiàn)行政法的特有價值取向和行政法對權(quán)利義務(wù)的關(guān)懷，同時行政機關(guān)在處理行政事務(wù)中更加嚴格的注意義務(wù)已經(jīng)成為依法行政、嚴格執(zhí)法、法治政府、良法善治的當然內(nèi)容，這才是“與時俱進”的行政法，才是對法律規(guī)則的豐富和發(fā)展，才是對法理學的貢獻。
（作者單位：北京市第四中級人民法院）
霍某、劉某于2015年3月17日向被告北京市房山區(qū)人民政府（以下簡稱房山區(qū)政府）郵寄政府信息公開申請表，要求房山區(qū)政府公開“德慧會計師事務(wù)所對韓村河鎮(zhèn)西周各莊村賬目審計結(jié)果”，掛號信填寫的收件人為“房山區(qū)人民政府、北京市房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)房山區(qū)人民政府信息辦工室”。2015年3月18日，承擔被告房山區(qū)政府郵件收發(fā)工作的服務(wù)中心簽收該信件。2015年3月28日，服務(wù)中心以填寫的收件人不明確為由將該信件退回郵政部門。霍某、劉某遂以房山區(qū)政府拒絕履行信息公開義務(wù)為由提起行政訴訟，請求人民法院確認房山區(qū)政府拒絕接收其政府信息公開信件的行為違法。
【裁判結(jié)果】
北京市第四中級人民法院于2015年6月19日作出（2015）四中行初字第269號行政判決：確認北京市房山區(qū)人民政府拒絕接收霍某、劉某二〇一五年三月十七日郵寄的政府信息公開申請之行為違法。
【裁判理由】
法院生效裁判認為：根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第四條的規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機構(gòu)負責本行政機關(guān)政府信息公開的日常工作。據(jù)此，被告房山區(qū)政府具有對轄區(qū)內(nèi)政府信息公開申請作出答復的職責。本案中，霍某、劉某向被告房山區(qū)政府郵寄掛號信，承擔被告房山區(qū)政府郵件收發(fā)工作的服務(wù)中心以填寫的收件人不明確為由，將該信件退回郵政部門的行為應視為被告房山區(qū)政府的行為。因該行為系被告房山區(qū)政府針對特定相對人和特定事項作出的，且對相對人產(chǎn)生了權(quán)利義務(wù)上的法律后果，故應屬于行政行為。雖然霍某、劉某郵寄的掛號信上填寫的收件人為“房山區(qū)人民政府、北京市房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)房山區(qū)人民政府信息辦工室”，表述不夠準確，亦未標注信件內(nèi)容為“政府信息公開申請書”，但填寫的收件人為“房山區(qū)人民政府信息辦工室”，且信件已到達被告房山區(qū)政府處，按照一般理解可以得出寄件人向被告房山區(qū)政府提出的是要求其履行有關(guān)政府信息公開職責的公務(wù)行為、并非私務(wù)行為這一結(jié)論；同時，目前法律法規(guī)沒有要求申請人在郵寄政府信息公開申請時應在信封上注明“政府信息公開申請書”的規(guī)定。因此，被告房山區(qū)政府的行為表明其未盡到合理注意的義務(wù),其將涉案信件退回郵政部門的行為直接導致霍某、劉某啟動的政府信息公開申請程序被終結(jié),無法進入政府信息公開程序，致使霍某、劉某依法獲取政府信息的權(quán)利無法得到實現(xiàn)，應確認房山區(qū)政府的行為違法。據(jù)此，判決確認房山區(qū)政府拒絕接收霍某、劉某郵寄的政府信息公開申請之行為違法。
【案例分析】
本案裁判要點確認，公民、法人或者其他組織以郵寄方式向負有相應職責的行政機關(guān)提出履責申請，該行政機關(guān)指定的信件收發(fā)部門將申請信件直接退回的，應認定該行政機關(guān)拒絕履行法定職責。理解和參照適用該參考性案例的裁判要點，需要把握以下問題：
�。ㄒ唬┬偶瞻l(fā)部門退件行為的性質(zhì)
行政訴訟僅對行政行為的合法性和合理性進行審查，因此，行政訴訟受案的前提是爭議行為屬于行政行為。行政行為具有的法律特征包括：1.主體是行政機關(guān)，以及得到法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的非行政機關(guān)組織體；2.必須是行政主體行使行政職權(quán)的行為；3.必須是對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律影響的行為。信件收發(fā)部門的退件行為符合上述要件，是一種行政行為，理由如下：
第一，就行為的主體來說，信件收發(fā)部門是退件行為的直接作出主體，但是其作為行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立的專門負責本行政機關(guān)信件收發(fā)工作的部門，沒有法律、法規(guī)或規(guī)章的單獨授權(quán)，其行為后果由其所屬的行政機關(guān)承擔。因此，依據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第4條的規(guī)定，退件行為真正的主體從本質(zhì)上來說是負有政府信息公開職責的各級人民政府及縣級以上人民政府部門，是當然的行政機關(guān)。
第二，就行為的職權(quán)性來說，信件收發(fā)部門拒收信息公開申請信件，將信件直接退回的行為并非是該信件收發(fā)部門所屬行政機關(guān)簡單的信件處理行為，而是負有政府信息公開職責的行政機關(guān)行使《政府信息公開條例》第4條所賦予的政府信息公開職責，對公民、法人或者其他組織的政府信息公開申請進行處理的行為，本身即是行使行政職權(quán)的表現(xiàn)，具有明顯的職權(quán)性。
第三，就行為的法律效果來說，信件收發(fā)部門所屬行政機關(guān)的直接退件行為針對的是特定的政府信息公開申請人和具體的信息公開申請事項，并且該退件行為直接導致申請人啟動的政府信息公開申請程序被終結(jié)，無法進入政府信息公開程序，獲取所需的政府信息，對申請人的知情權(quán)產(chǎn)生影響。因此，退件行為是對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了法律影響的行為，具有明顯的外部直接法律效果。
綜上所述，信件收發(fā)部門的直接退件行為是負有信息公開職責的行政機關(guān)對特定公民、法人或者其他組織的具體申請事項作出的職權(quán)性處理行為，并且對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了法律影響，因此是一種行政行為。
�。ǘ┲苯油思袨榈暮戏ㄐ�
行政行為既包括作為，也包括不作為，行政行為侵犯公民合法權(quán)益，既可以由行政機關(guān)的積極作為引起，也可以由行政機關(guān)的消極不作為引起。行政機關(guān)拒收政府信息公開申請信件，將其直接退回的行為，從表面上看存在退件這一行為，但是本質(zhì)上，信件收發(fā)部門的退件行為是行政機關(guān)對申請人的信息公開申請進行處理，并拒絕履行信息公開職責的不作為，符合不作為的判斷基準，理由如下：
第一，行政機關(guān)負有政府信息公開的職責和義務(wù)，該作為義務(wù)首先來源于《政府信息公開條例》第4條規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門具有對轄區(qū)內(nèi)政府信息公開申請作出答復的職責，是一種法定義務(wù)。其次，行政機關(guān)的作為義務(wù)還來源于行政行為本身，要求其盡到合理的注意義務(wù)，盡心盡責地履行信息公開的法定職責、執(zhí)行職務(wù)，以保護申請人的知情權(quán)，防止損害知情權(quán)結(jié)果的發(fā)生。該合理注意義務(wù)作為一種附隨義務(wù)，是比例原則在行政法中的具體適用，同時也是《政府信息公開條例》第5條公平、公正、便民原則的體現(xiàn)。
第二，行政機關(guān)信息公開作為義務(wù)的履行條件已經(jīng)具備。通常而言，對于依申請的行政行為，相對人一旦提出申請，行政機關(guān)的作為義務(wù)就得以具體化。就政府信息公開來說，特定的公民、法人或者其他組織一旦以書面或者口頭等法定形式提出具體的政府信息公開申請，行政機關(guān)針對該申請作出答復的義務(wù)就具體化，具備履行條件。
第三，行政機關(guān)未履行或未充分履行其信息公開的作為義務(wù)。通常而言，行政機關(guān)在收到政府信息公開申請，決定是否履行、如何履行時擁有一定的自由裁量權(quán)，但是由于裁量和義務(wù)是兩個對立的概念，合理注意義務(wù)這種附隨義務(wù)的存在決定了行政機關(guān)在處理政府信息公開申請時需要采取必要的方法、措施和手段，如在申請信件形式不完備的情況下拆封查看。如果行政機關(guān)在處理政府信息公開申請的過程中，未采取履行信息公開職責所必要的方法、措施和手段（如在本案中，房山區(qū)政府以原告霍某、劉某掛號信填寫的收件人為“房山區(qū)人民政府、北京市房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)房山區(qū)人民政府信息辦工室”，表述不夠準確，亦未標注信件內(nèi)容為“政府信息公開申請書”等形式瑕疵為由直接退回，未進行拆封查看），未盡到必要合理的注意義務(wù)，導致?lián)p害申請人知情權(quán)結(jié)果的發(fā)生，也構(gòu)成實質(zhì)上的行政不作為。
綜上所述，公民、法人或者其他組織以郵寄方式向負有相應職責的行政機關(guān)提出履責申請，該行政機關(guān)應該盡到合理注意義務(wù)，為申請人提供必要的協(xié)助，僅以申請形式上的瑕疵為由拒絕履行法定職責既于法無據(jù)，也不合理，應當認定為違法。
中國應用法學研究所所長蔣惠嶺點評：
該案反映了一個非常細微但蘊含著重要行政法原則和發(fā)展方向的問題，法官在裁判過程中，努力體現(xiàn)行政法的特有價值取向和行政法對權(quán)利義務(wù)的關(guān)懷，同時行政機關(guān)在處理行政事務(wù)中更加嚴格的注意義務(wù)已經(jīng)成為依法行政、嚴格執(zhí)法、法治政府、良法善治的當然內(nèi)容，這才是“與時俱進”的行政法，才是對法律規(guī)則的豐富和發(fā)展，才是對法理學的貢獻。
（作者單位：北京市第四中級人民法院）
