新行政訴訟法施行后,行政機關(guān)敗訴率隨著案件整體數(shù)量的增加水漲船高。司法監(jiān)督正在倒逼依法行政上層次、上水平。江蘇省太倉市對“民告官”案件建立的跟蹤查糾機制,就是典型例證。
這一機制至今實施半年有余,效果初顯。
太倉市政府要求,對民告官案件,行政機關(guān)要依法出庭應訴；每個環(huán)節(jié)都要主動向市政府法制辦公室報備；對于涉訴行政行為自我剖析,查找問題；就敗訴案件進行評估分析,敗訴案件信息還將被抄送市監(jiān)察機關(guān)等,相關(guān)責任人或面臨追責。
敗訴案增加形成倒逼效應
太倉市委常委、副市長鄭晉坦言,這一機制的建立也是“形勢所逼”。
2015年5月1日新行政訴訟法施行,在擴大受案范圍、延長起訴期限、提高審理標準、調(diào)整裁判結(jié)果等方面做了較大調(diào)整,對行政行為的審查更為嚴格,要求更高。
法院立案制度的改革,審查立案變?yōu)榈怯浟?也讓“民告官”的門檻大大降低。以前走信訪渠道的,回到訴訟解決糾紛中來。
此外,異地管轄也為“民告官”增加了一份底氣。2015年1月1日起,根據(jù)蘇州市中級人民法院《關(guān)于在全市開展行政案件相對集中管轄試點工作的實施方案》的相關(guān)規(guī)定,行政訴訟案件實行異地管轄,特殊類型案件除外。由此,太倉市大部分行政訴訟案件由昆山市人民法院進行審理。
和周邊地區(qū)一樣,此前敗訴偶發(fā)的行政機關(guān),如今敗訴時有發(fā)生。據(jù)太倉市政府法制辦主任徐志豪介紹,此前的行政訴訟中,被訴的太倉市市鎮(zhèn)兩級政府及市級部門極少敗訴。而這兩年間,敗訴率隨著案件整體數(shù)量的增加水漲船高。
2014、2015年太倉市行政訴訟案件數(shù)量與2013年相比,從個位數(shù)攀升至2位數(shù)。
涉案每個環(huán)節(jié)都要報備
“不讓行政訴訟發(fā)生是不可能的,發(fā)生了就必須直面。”這是太倉市委書記王劍鋒的觀念。在他看來,關(guān)鍵在于“從源頭上防止”,“這樣就算發(fā)生了,也不一定被動”。
王劍鋒要求對行政訴訟舉一反三,看是哪里出了問題,“針對敗訴的案件要評估分析,是客觀上管理環(huán)節(jié)的漏洞?還是執(zhí)法人員主觀上的過錯?有無以權(quán)謀私的行為?”
為此,太倉市政府法制辦公室承擔了這一任務。最初的名字叫做“涉訴行政執(zhí)法案件回頭看”,被列入太倉市政法委2015年的“太倉法治建設重點項目”之中。
2015年5月,太倉市政府出臺了《太倉市涉訴行政執(zhí)法案件跟蹤查糾辦法》(以下簡稱《辦法》),自2015年6月1日起施行。
《辦法》首先要求建立涉訴行政執(zhí)法案件報備制度。據(jù)了解,以前,涉及太倉市各級政府及其部門的行政訴訟,由太倉市法院抄送給市政府法制辦。但“自從異地管轄后,相關(guān)法院不再抄送信息了,市政府對于各部門的涉訴情況并不了解。”徐志豪說。
根據(jù)這一報備制度,報送主體由法院變成了被訴的行政機關(guān)自己,“被報送”成為“主動報送”。報送的內(nèi)容不再止于一條簡單的信息,而是要在行政訴訟應訴的不同階段,及時將一審應訴答辯情況、二審上訴情況、敗訴賠償情況、敗訴賠償原因分析報告等材料,按要求向市政府法制辦公室報備,使市政府法制辦公室能夠及時、全面了解行政訴訟案件的相關(guān)信息。
這不僅意味著長久以來習慣了做管理者的行政機關(guān)要“自曝家丑”,更在“顏面有失”之外,增加了一份“額外”的工作量,尤其是那些被訴諸法院較多的關(guān)系民生的部門。
“一開始感覺壓力確實不小”,太倉市住建局副局長李紅艷坦言,“在房產(chǎn)市場管理領(lǐng)域里,無論是房屋拆遷、還是房屋登記等,都是涉及老百姓切身利益的,涉訴案件較多。如果都要報備,壓力還是比較大的。”僅2014年,太倉市住建局就做了20余件行政訴訟的被告。
敗訴必須亡羊補牢
但是這一做法很快就被證明是“磨刀不誤砍柴功”。報備不是目的,查找問題、堵住漏洞、自我糾錯并防范未來被訴風險,才是目的。
《辦法》要求建立涉訴部門自我分析制度。被訴行政機關(guān)要對于涉訴行政行為進行自我分析,對于行政機關(guān)敗訴、行政賠償案件,敗訴機關(guān)、賠償機關(guān)更應對涉案行政行為進行深入剖析,全面分析敗訴原因、查找問題所在、排查風險點,并制定彌補、整改措施。
除了自我分析外,還有來自其他主體的專業(yè)評估�！掇k法》同時建立了行政機關(guān)涉訴案件評估制度。市政府法制辦公室將視具體案情,選取部分涉訴行政執(zhí)法案件進行實體性、程序性全面評估。市政府法制辦公室認為有必要時,還可邀請市政府特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員、市政府法律顧問、專家、律師等專業(yè)人士組成評估小組對案情進行專項評估。
這是行政系統(tǒng)內(nèi)部所做的自我檢視與調(diào)適,“發(fā)生行政訴訟并不可怕,要從每一個案件入手,從具體層面推動法治政府建設,如果從中發(fā)現(xiàn)被訴行政機關(guān)有問題,那就要自己主動改；如果是執(zhí)法依據(jù)有問題,那就要向有關(guān)方面建議修改；如果我們的行政行為是合理合法的,也要堅持原則,確保公平公正。”太倉市委副書記、市長沈覓說。
這反而為行政機關(guān)自身贏得了主動權(quán),從長遠來看更是避免了以后類似的訟累。
李紅艷告訴記者,這一制度實施了一段時間后,大大促進了他們的工作,“每個工作人員都感覺到切實減少了壓力。”因為,通過分析和評估,梳理漏洞與瑕疵,再對照完善相關(guān)制度,就可以避免日后再犯同樣的錯誤。
他們所感受到的一個最大變化是,“以前,如果沒有新的法律法規(guī)等出來,我們不會主動去做改變；現(xiàn)在,我們有了改進工作的內(nèi)生動力。”李紅艷說。
2014年他們遭遇的多起訴訟,均源自同一房產(chǎn)商開發(fā)的樓盤中一些商品房的注銷備案。李紅艷介紹,通過分析評估,他們發(fā)現(xiàn)審查程序上存在問題,對于報送材料存在的瑕疵沒有審查出來,從而導致了后來的被訴問題。
為此,太倉市住建局修改了工作流程,建立了新的內(nèi)部審查制度。例如,在審查材料上要求至少兩人經(jīng)手,還要報送到科室進行二次審查。此后,類似的案件再沒有發(fā)生過。
亮丑之后還要嚴肅追責
《辦法》規(guī)定,在涉訴行政執(zhí)法案件中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員有下列行為之一的,視情節(jié)輕重,給予通報批評,暫扣或者吊銷行政執(zhí)法證件:不依法履行職責,玩忽職守的；濫用職權(quán),徇私舞弊的；越權(quán)執(zhí)法,造成嚴重后果的；違反法定程序,給被管理人造成損失的；將行政執(zhí)法證件交給其他人使用的；儀容不整,酒后執(zhí)法,造成不良影響的；持未經(jīng)注冊或未能通過注冊的證件進行行政執(zhí)法活動的。
追責與整改也是實實在在的。例如,太倉市住建局所涉訴訟的房屋注銷登記中出現(xiàn)審查不嚴的問題,事后相關(guān)工作人員已被辭退。
在太倉市政府法制辦,記者還看到了一份由某鎮(zhèn)政府提交的整改報告。馮某申請某鎮(zhèn)政府公開某村拆遷安置全部情況資料,某鎮(zhèn)政府未在規(guī)定期限內(nèi)給予答復后被訴。在一審敗訴后,某鎮(zhèn)政府積極履行了判決內(nèi)容。根據(jù)《辦法》的有關(guān)規(guī)定,該鎮(zhèn)政府對敗訴原因進行分析,形成書面整改報告報太倉市政府法制辦公室備案。整改措施主要有:規(guī)范政府信息公開申請審查程序,嚴格按照法定期限予以答復,在政府信息公開工作中注意對第三方個人隱私內(nèi)容的保護等。
沈覓說:“過去出了行政訴訟,似乎只是一家的事情,現(xiàn)在則是形成了一個完整的鏈條,出了問題由誰來評價,有了責任該怎么承擔,都在這個制度中得以明晰。這個制度讓行政部門知道做錯了要承擔后果,并給沒犯錯的部門敲警鐘,也讓執(zhí)法人員有明確的心理預期。”
這一機制至今實施半年有余,效果初顯。
太倉市政府要求,對民告官案件,行政機關(guān)要依法出庭應訴；每個環(huán)節(jié)都要主動向市政府法制辦公室報備；對于涉訴行政行為自我剖析,查找問題；就敗訴案件進行評估分析,敗訴案件信息還將被抄送市監(jiān)察機關(guān)等,相關(guān)責任人或面臨追責。
敗訴案增加形成倒逼效應
太倉市委常委、副市長鄭晉坦言,這一機制的建立也是“形勢所逼”。
2015年5月1日新行政訴訟法施行,在擴大受案范圍、延長起訴期限、提高審理標準、調(diào)整裁判結(jié)果等方面做了較大調(diào)整,對行政行為的審查更為嚴格,要求更高。
法院立案制度的改革,審查立案變?yōu)榈怯浟?也讓“民告官”的門檻大大降低。以前走信訪渠道的,回到訴訟解決糾紛中來。
此外,異地管轄也為“民告官”增加了一份底氣。2015年1月1日起,根據(jù)蘇州市中級人民法院《關(guān)于在全市開展行政案件相對集中管轄試點工作的實施方案》的相關(guān)規(guī)定,行政訴訟案件實行異地管轄,特殊類型案件除外。由此,太倉市大部分行政訴訟案件由昆山市人民法院進行審理。
和周邊地區(qū)一樣,此前敗訴偶發(fā)的行政機關(guān),如今敗訴時有發(fā)生。據(jù)太倉市政府法制辦主任徐志豪介紹,此前的行政訴訟中,被訴的太倉市市鎮(zhèn)兩級政府及市級部門極少敗訴。而這兩年間,敗訴率隨著案件整體數(shù)量的增加水漲船高。
2014、2015年太倉市行政訴訟案件數(shù)量與2013年相比,從個位數(shù)攀升至2位數(shù)。
涉案每個環(huán)節(jié)都要報備
“不讓行政訴訟發(fā)生是不可能的,發(fā)生了就必須直面。”這是太倉市委書記王劍鋒的觀念。在他看來,關(guān)鍵在于“從源頭上防止”,“這樣就算發(fā)生了,也不一定被動”。
王劍鋒要求對行政訴訟舉一反三,看是哪里出了問題,“針對敗訴的案件要評估分析,是客觀上管理環(huán)節(jié)的漏洞?還是執(zhí)法人員主觀上的過錯?有無以權(quán)謀私的行為?”
為此,太倉市政府法制辦公室承擔了這一任務。最初的名字叫做“涉訴行政執(zhí)法案件回頭看”,被列入太倉市政法委2015年的“太倉法治建設重點項目”之中。
2015年5月,太倉市政府出臺了《太倉市涉訴行政執(zhí)法案件跟蹤查糾辦法》(以下簡稱《辦法》),自2015年6月1日起施行。
《辦法》首先要求建立涉訴行政執(zhí)法案件報備制度。據(jù)了解,以前,涉及太倉市各級政府及其部門的行政訴訟,由太倉市法院抄送給市政府法制辦。但“自從異地管轄后,相關(guān)法院不再抄送信息了,市政府對于各部門的涉訴情況并不了解。”徐志豪說。
根據(jù)這一報備制度,報送主體由法院變成了被訴的行政機關(guān)自己,“被報送”成為“主動報送”。報送的內(nèi)容不再止于一條簡單的信息,而是要在行政訴訟應訴的不同階段,及時將一審應訴答辯情況、二審上訴情況、敗訴賠償情況、敗訴賠償原因分析報告等材料,按要求向市政府法制辦公室報備,使市政府法制辦公室能夠及時、全面了解行政訴訟案件的相關(guān)信息。
這不僅意味著長久以來習慣了做管理者的行政機關(guān)要“自曝家丑”,更在“顏面有失”之外,增加了一份“額外”的工作量,尤其是那些被訴諸法院較多的關(guān)系民生的部門。
“一開始感覺壓力確實不小”,太倉市住建局副局長李紅艷坦言,“在房產(chǎn)市場管理領(lǐng)域里,無論是房屋拆遷、還是房屋登記等,都是涉及老百姓切身利益的,涉訴案件較多。如果都要報備,壓力還是比較大的。”僅2014年,太倉市住建局就做了20余件行政訴訟的被告。
敗訴必須亡羊補牢
但是這一做法很快就被證明是“磨刀不誤砍柴功”。報備不是目的,查找問題、堵住漏洞、自我糾錯并防范未來被訴風險,才是目的。
《辦法》要求建立涉訴部門自我分析制度。被訴行政機關(guān)要對于涉訴行政行為進行自我分析,對于行政機關(guān)敗訴、行政賠償案件,敗訴機關(guān)、賠償機關(guān)更應對涉案行政行為進行深入剖析,全面分析敗訴原因、查找問題所在、排查風險點,并制定彌補、整改措施。
除了自我分析外,還有來自其他主體的專業(yè)評估�！掇k法》同時建立了行政機關(guān)涉訴案件評估制度。市政府法制辦公室將視具體案情,選取部分涉訴行政執(zhí)法案件進行實體性、程序性全面評估。市政府法制辦公室認為有必要時,還可邀請市政府特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員、市政府法律顧問、專家、律師等專業(yè)人士組成評估小組對案情進行專項評估。
這是行政系統(tǒng)內(nèi)部所做的自我檢視與調(diào)適,“發(fā)生行政訴訟并不可怕,要從每一個案件入手,從具體層面推動法治政府建設,如果從中發(fā)現(xiàn)被訴行政機關(guān)有問題,那就要自己主動改；如果是執(zhí)法依據(jù)有問題,那就要向有關(guān)方面建議修改；如果我們的行政行為是合理合法的,也要堅持原則,確保公平公正。”太倉市委副書記、市長沈覓說。
這反而為行政機關(guān)自身贏得了主動權(quán),從長遠來看更是避免了以后類似的訟累。
李紅艷告訴記者,這一制度實施了一段時間后,大大促進了他們的工作,“每個工作人員都感覺到切實減少了壓力。”因為,通過分析和評估,梳理漏洞與瑕疵,再對照完善相關(guān)制度,就可以避免日后再犯同樣的錯誤。
他們所感受到的一個最大變化是,“以前,如果沒有新的法律法規(guī)等出來,我們不會主動去做改變；現(xiàn)在,我們有了改進工作的內(nèi)生動力。”李紅艷說。
2014年他們遭遇的多起訴訟,均源自同一房產(chǎn)商開發(fā)的樓盤中一些商品房的注銷備案。李紅艷介紹,通過分析評估,他們發(fā)現(xiàn)審查程序上存在問題,對于報送材料存在的瑕疵沒有審查出來,從而導致了后來的被訴問題。
為此,太倉市住建局修改了工作流程,建立了新的內(nèi)部審查制度。例如,在審查材料上要求至少兩人經(jīng)手,還要報送到科室進行二次審查。此后,類似的案件再沒有發(fā)生過。
亮丑之后還要嚴肅追責
《辦法》規(guī)定,在涉訴行政執(zhí)法案件中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員有下列行為之一的,視情節(jié)輕重,給予通報批評,暫扣或者吊銷行政執(zhí)法證件:不依法履行職責,玩忽職守的；濫用職權(quán),徇私舞弊的；越權(quán)執(zhí)法,造成嚴重后果的；違反法定程序,給被管理人造成損失的；將行政執(zhí)法證件交給其他人使用的；儀容不整,酒后執(zhí)法,造成不良影響的；持未經(jīng)注冊或未能通過注冊的證件進行行政執(zhí)法活動的。
追責與整改也是實實在在的。例如,太倉市住建局所涉訴訟的房屋注銷登記中出現(xiàn)審查不嚴的問題,事后相關(guān)工作人員已被辭退。
在太倉市政府法制辦,記者還看到了一份由某鎮(zhèn)政府提交的整改報告。馮某申請某鎮(zhèn)政府公開某村拆遷安置全部情況資料,某鎮(zhèn)政府未在規(guī)定期限內(nèi)給予答復后被訴。在一審敗訴后,某鎮(zhèn)政府積極履行了判決內(nèi)容。根據(jù)《辦法》的有關(guān)規(guī)定,該鎮(zhèn)政府對敗訴原因進行分析,形成書面整改報告報太倉市政府法制辦公室備案。整改措施主要有:規(guī)范政府信息公開申請審查程序,嚴格按照法定期限予以答復,在政府信息公開工作中注意對第三方個人隱私內(nèi)容的保護等。
沈覓說:“過去出了行政訴訟,似乎只是一家的事情,現(xiàn)在則是形成了一個完整的鏈條,出了問題由誰來評價,有了責任該怎么承擔,都在這個制度中得以明晰。這個制度讓行政部門知道做錯了要承擔后果,并給沒犯錯的部門敲警鐘,也讓執(zhí)法人員有明確的心理預期。”
