【財(cái)新網(wǎng)】（特約作者 何海波）作為一部“民告官”的法律，《行政訴訟法》構(gòu)造了一幅公民和官員對(duì)簿公堂、法院居中裁判的法治圖景。它不但是對(duì)傳統(tǒng)官民關(guān)系的重塑，也是對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的重構(gòu)，代表了國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變。人們?cè)�在它身上寄予了厚重的法治理想，也從它身上感受到了法治建設(shè)的艱難困厄。

　　在實(shí)施24年后，《行政訴訟法》剛剛完成了首次大修。這次修改正好緊接著四中全會(huì)的決定，體現(xiàn)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略部署。人們有理由問(wèn)，它能夠讓行政訴訟走出困頓局面嗎？它能夠帶來(lái)行政法治的春天嗎？《行政訴訟法》修改后的實(shí)施狀況，將成為全面推進(jìn)依法治國(guó)的一塊試金石。

　　評(píng)價(jià)《行政訴訟法》修改的成效，主要應(yīng)當(dāng)看三個(gè)指標(biāo)：一是，它能否有效解決行政訴訟“起訴難”，讓行政案件數(shù)量大幅度上升；二是，它能否有效解決行政訴訟“勝訴難”，讓老百姓的勝訴率明顯上升；三是，它能否改進(jìn)行政糾紛解決的相關(guān)機(jī)制，讓行政復(fù)議案件上升、讓信訪案件數(shù)量下降。

　　能夠緩解“起訴難”嗎？

　　《行政訴訟法》實(shí)施中遇到的最突出問(wèn)題是“起訴難”。尤其是在征收拆遷、規(guī)劃拆違、企業(yè)關(guān)停等糾紛集中、群體性事件頻發(fā)的敏感領(lǐng)域，糾紛很難進(jìn)入訴訟渠道，有的法院干脆規(guī)定這類案件一律不予受理。一位立案庭的法官自嘲說(shuō)：“我們立案庭的任務(wù)就是跟老百姓斗智斗勇，千方百計(jì)不立案。”一位高院的行政庭庭長(zhǎng)估計(jì)，當(dāng)事人起訴到法院的案件中，大約只收了三分之一。由于大量的案件被法院拒之門外，無(wú)法通過(guò)訴訟解決，當(dāng)事人不得不轉(zhuǎn)向上訪。按照學(xué)者于建嶸2004年的調(diào)查，在632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位曾經(jīng)就上訪的問(wèn)題到法院起訴過(guò)，其中法院不予立案的有172位，占總數(shù)的43%。法院不立案，最多的當(dāng)然是行政糾紛。

　　行政訴訟起訴難，在統(tǒng)計(jì)上的反映則是行政案件數(shù)量少。2011年，全國(guó)法院受理一審行政案件136 353件，這是歷史最高點(diǎn)了。一年13萬(wàn)件是什么概念呢？按人口平均，大約一萬(wàn)人一件行政案件；按法院平均，一家法院不到40件行政案件，有不少法院一年到頭還受理不了十個(gè)案件。在全國(guó)法院當(dāng)年受理的760萬(wàn)各類一審案件中，行政案件只占1.8％。與高達(dá)千萬(wàn)的信訪案件相比，行政訴訟案件也微不足道，單是國(guó)家信訪局登記的上訪人次都比它多得多。與國(guó)外相比，中國(guó)的行政訴訟案件也是少得出奇：德國(guó)八千萬(wàn)人口，一年受理的各類行政案件就達(dá)50萬(wàn)件左右。

　　圖一：全國(guó)歷年一審行政訴訟受案數(shù)和行政復(fù)議申請(qǐng)數(shù)

（數(shù)據(jù)分別來(lái)源于最高法院和國(guó)務(wù)院法制辦，下同。）

　　沒(méi)有案件，其他一切都無(wú)從談起。這次《行政訴訟法》修法，不但增加列舉可訴行為的類型，更是把解決“起訴難”作為頭等事情來(lái)抓。一個(gè)起訴問(wèn)題，就寫(xiě)了400多字，有精神、有規(guī)則、有保障，其措施之嚴(yán)厲在中國(guó)法律中前所未有。具體體現(xiàn)在四個(gè)方面：

　　一是把依法立案提升為法律原則。要求法院“保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理”；同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件”。

　　二是改立案審查制為立案登記制。“對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書(shū)面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。”這一條是四中全會(huì)之后連夜研究并加上的，目的是防止法院“不收材料”。

　　三是規(guī)定了對(duì)不立案的救濟(jì)。法院裁定不立案的，原告可以上訴。法院不接收起訴狀或者接收起訴狀后不出具書(shū)面憑證的，當(dāng)事人可以向上級(jí)法院投訴；上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。法院既不立案又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人還可以到上一級(jí)法院去起訴；符合起訴條件的，上一級(jí)法院立案、審理，或者指定其他下級(jí)法院立案、審理。

　　值得觀察的是，如此修改之后，法院對(duì)原告起訴既不受理也不出具收據(jù)的情況，會(huì)杜絕嗎？征地拆遷、企業(yè)關(guān)停等涉及地方政府重大利益的棘手案件，會(huì)順利進(jìn)入法院?jiǎn)�？行政訴訟案件的數(shù)量會(huì)大幅度增長(zhǎng)嗎？

　　個(gè)人猜測(cè)，新的《行政訴訟法》實(shí)施后，法院對(duì)原告起訴既不受理也不出具收據(jù)的情況，會(huì)明顯減少；征地拆遷、企業(yè)關(guān)停等棘手案件，會(huì)更多進(jìn)入法院；行政案件的數(shù)量在明后兩年可能會(huì)大幅度增長(zhǎng)，乃至成倍增長(zhǎng)。

　　但是，《行政訴訟法》的實(shí)施成效仍然在很大程度上受制于司法的獨(dú)立性和權(quán)威性。如果法院仍然聽(tīng)命于地方黨委政府，涉及地方政府重大利益的棘手案件仍然很難進(jìn)入法院，法院對(duì)原告起訴既不受理也不出具收據(jù)的情況不會(huì)因之杜絕。這個(gè)問(wèn)題的根本解決，有待于今后幾年司法體制改革的整體推進(jìn)。

　　能夠緩解“勝訴難”嗎？

　　行政訴訟“勝訴難”的第一個(gè)表現(xiàn)是，行政案件以判決方式結(jié)案少。最近幾年，法院判決結(jié)案的只有三成不到，甚至低于民事案件判決結(jié)案的比例。其他案件哪里去了呢？一是法院找各種理由駁回起訴，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審理。駁回起訴比例最高的年份能夠達(dá)到15%。更多案件，則是以法院動(dòng)員原告撤回起訴告終。原告撤訴率最高的年份達(dá)到57%，最近幾年仍接近一半。行政訴訟判決率偏低，跟前幾年倡導(dǎo)協(xié)調(diào)和解的司法政策有些關(guān)系，但主要的原因是法院腰板不夠硬，許多該判的案件判不了。

　　勝訴難的另一個(gè)表現(xiàn)是老百姓通過(guò)判決獲勝的比例低，上訴率和申訴率高。法院一審判決原告方勝訴的，從《行政訴訟法》實(shí)施初期的20%多，一路下降，最近幾年只有8%左右。凡是法院以判決結(jié)案的，當(dāng)事人八成要提起上訴；上訴人中，老百姓占九成，行政機(jī)關(guān)不到5%。一審判決的偏向，一望而知。二審法院的處理結(jié)果對(duì)老百姓稍微有利，但情況也好不到哪里。有利原告的同樣不到一成，而有利被告的占到七、八成。一、二審加在一起，老百姓通過(guò)判決獲得勝訴的，十個(gè)只有一個(gè)。由于一、二審勝訴率低，行政案件的申訴率就特別高，是民事案件的幾倍。

　　老百姓一方勝訴率低，當(dāng)然不能夠說(shuō)明行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平有多高。一位法官曾說(shuō)，行政行為被告到法院的，十之八九都多多少少有些問(wèn)題，要說(shuō)撤，撤它一半都可以。浙江臺(tái)州法院曾經(jīng)實(shí)行異地管轄，即告A縣行政機(jī)關(guān)的案件拿到B縣法院審理，結(jié)果一年下來(lái)，政府?dāng)≡V率達(dá)到40%。

　　勝訴難的第三個(gè)表現(xiàn)是老百姓有實(shí)質(zhì)意義的勝訴少。法院在一些案件中撤銷行政行為或者責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，老百姓看上去勝訴了，實(shí)際上只是把案件打回行政程序；行政機(jī)關(guān)重新作出決定后，訴訟很可能重來(lái)一遍，有的甚至多次輪回、反復(fù)折騰。老百姓所獲得的，只是空洞的勝訴，糾紛并沒(méi)有真正解決。

　　圖二：全國(guó)歷年一審行政訴訟案件的處理結(jié)果

　　這次《行政訴訟法》修改為完善法院判決也想了好多辦法。一是調(diào)整管轄。告縣政府的案子一律提到中級(jí)法院管轄，同時(shí)允許人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件，以減少地方干預(yù)。二是給法院配備了更加強(qiáng)大的審查手段。行政行為“明顯不當(dāng)?shù)?rdquo;，法院也可以判決撤銷。對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件的附帶審查，也比以前明確。第三，法院的處理方式也更多樣。在一些情況下，法院可以直接變更行政行為，對(duì)相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議也可以一并判決，以求案結(jié)事了。最后，對(duì)行政機(jī)關(guān)拒不履行法院裁判的行為，法律也規(guī)定了更嚴(yán)厲的制裁手段。這些措施與“訴訪分離”、“審執(zhí)分離”等司法改革措施一起，也可以讓法官在判決時(shí)少一些顧慮。

　　經(jīng)過(guò)這些努力，行政案件以判決方式結(jié)案的比例會(huì)提升嗎？法院判決原告勝訴的比例，會(huì)明顯提升嗎？

　　個(gè)人推測(cè)，行政案件以判決方式結(jié)案的比例將會(huì)有所提升。但提升的比例有多大，取決于裁判者的權(quán)威和司法政策的變化。如果法院更加獨(dú)立，能夠做到“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判”，判決結(jié)案的比例有可能顯著提升；如果法院還是不得不通過(guò)反復(fù)協(xié)調(diào)來(lái)處理案件，那么判決結(jié)案的比例不會(huì)有明顯變化。不管如何，法院判決原告勝訴的比例有明顯提升，那才是一個(gè)好現(xiàn)象。

　　能夠帶動(dòng)“復(fù)議升、信訪降”嗎？

　　一個(gè)良好的訴訟制度不僅僅解決法院手中的那些糾紛，還可以促進(jìn)糾紛解決機(jī)制的合理配置。就行政訴訟來(lái)說(shuō)，它應(yīng)當(dāng)對(duì)行政復(fù)議和信訪起到正面的促進(jìn)作用。一個(gè)理想的制度構(gòu)造應(yīng)當(dāng)是，全國(guó)行政復(fù)議1000萬(wàn)件，行政訴訟100萬(wàn)件，申訴上訪10萬(wàn)件甚至更少；現(xiàn)在，則是主次完全顛倒。

　　理論上講，行政復(fù)議由于程序簡(jiǎn)便、費(fèi)用低廉，應(yīng)當(dāng)成為行政糾紛解決的主要渠道。但長(zhǎng)期以來(lái)，行政復(fù)議案件數(shù)量偏少，老百姓行政復(fù)議成功率偏低。申請(qǐng)行政復(fù)議的案件長(zhǎng)期徘徊在8萬(wàn)件上下，比訴訟還少，直到近年才有所上升（見(jiàn)圖一）；復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)際受理的復(fù)議案件，又要低于此數(shù)1萬(wàn)左右。要不是一些法律、法規(guī)規(guī)定提起行政訴訟前必須經(jīng)過(guò)復(fù)議，行政復(fù)議案件的數(shù)量必定更少。

　　不但如此，行政復(fù)議決定支持申請(qǐng)人的比例，其中包括撤銷、變更、責(zé)令履行或者確認(rèn)行政行為違法，從《行政復(fù)議法》實(shí)施前的近30％一路走低，近幾年竟然不足10％。復(fù)議決定支持行政機(jī)關(guān)的，則一路上升，并穩(wěn)定在60%以上。行政復(fù)議申請(qǐng)成功率低下，反過(guò)來(lái)挫傷了老百姓對(duì)復(fù)議制度的信心，阻卻了他們?nèi)�尋求�?fù)議。

　　圖三：全國(guó)歷年行政復(fù)議案件的處理結(jié)果

　　行政復(fù)議成效不足，有多方面的原因，但《行政訴訟法》的一條規(guī)則難辭其咎。該條規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，當(dāng)事人仍然不服而提起訴訟的，誰(shuí)當(dāng)被告視復(fù)議機(jī)關(guān)處理情況而定：復(fù)議決定維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)不當(dāng)被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)�行政行為的，�?fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告。在實(shí)踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)如果改變行政行為，不但得罪原決定機(jī)關(guān)的同事，案件第三人往往還要“翹起來(lái)”，弄得兩頭不討好，自己還要去坐被告席。于是，復(fù)議機(jī)關(guān)本著“多一事不如少一事”的想法，盡可能維持行政行為。行政復(fù)議決定維持率高得異乎尋常，《行政訴訟法》的規(guī)定起到了一個(gè)很壞的誘導(dǎo)作用。

　　為此，《行政訴訟法》這次做了一個(gè)修改，不管復(fù)議決定是維持還是改變?cè)�行政行為，�?fù)議機(jī)關(guān)都做被告。值得關(guān)注的是，明后兩年行政復(fù)議的維持率會(huì)否大幅下降、老百姓復(fù)議成功率會(huì)否明顯上升？行政復(fù)議成功率的上升，從較長(zhǎng)時(shí)間來(lái)看，是否會(huì)吸引更多的人利用行政復(fù)議，從而導(dǎo)致復(fù)議案件數(shù)量較快增長(zhǎng)？我的推測(cè)是，是的。

　　《行政訴訟法》的修改還可能對(duì)信訪產(chǎn)生影響。如果說(shuō)以機(jī)構(gòu)中立、規(guī)則確定、程序公正為特征的訴訟代表了糾紛解決和法律監(jiān)督的制度化、現(xiàn)代化，那么信訪則是一級(jí)管一級(jí)、有事找上級(jí)的傳統(tǒng)糾紛解決方式的殘留。對(duì)信訪不恰當(dāng)?shù)闹匾暫托麄髟斐?ldquo;信訪不信法”，帶來(lái)了很多負(fù)面效果，人們對(duì)此已有普遍共識(shí)。目前，涉法涉訴信訪改革已經(jīng)初見(jiàn)成效，進(jìn)京上訪出現(xiàn)下降。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在關(guān)上信訪的水龍頭前，必須先確保復(fù)議和訴訟的水龍頭能夠暢通無(wú)阻。

　　隨著行政復(fù)議、訴訟吸納和解決更多行政糾紛，信訪案件數(shù)量會(huì)否大幅下降？這是可能的，但需要較長(zhǎng)時(shí)間的觀察才能確證。涉法涉訴信訪約占信訪總量70%左右，由行政行為引起或者經(jīng)過(guò)行政處理的事項(xiàng)在信訪中也占了一個(gè)較大比例。因此，行政訴訟解決行政糾紛有效性的提高，必將直接促進(jìn)信訪改革的成效。行政訴訟制度的完善，將最終實(shí)現(xiàn)行政糾紛解決從信訪機(jī)制向司法程序機(jī)制的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。這也是依法治國(guó)必須邁過(guò)的一道坎。

　　作者為清華大學(xué)法學(xué)院教授