日前，最高人民法院明確提出了今年5月1日之后全國(guó)法院都將全面實(shí)行立案登記制度。該制度旨在解決部分法院對(duì)于當(dāng)事人起訴的案件既不受理、也不依法出具不予受理裁定、甚至連起訴材料都拒絕接收的問(wèn)題。而立案登記制的全面推行是否意味著今后老百姓提起的每個(gè)訴訟案件都必然會(huì)被法院受理呢？顯然，并不是這樣。因?yàn)榉ㄔ菏芾戆讣c否最終還要遵循包括三大訴訟法在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)———對(duì)于依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及其司法解釋不屬于法院主管范圍的案件，即使法院進(jìn)行了登記，也應(yīng)當(dāng)裁定不予受理或駁回起訴。這其中就包括屬于“村民自治”范疇內(nèi)的糾紛案件。
“村民自治”事項(xiàng)，法院真的沒(méi)有裁判權(quán)限
事實(shí)上，每年都有很多農(nóng)村的老百姓因?yàn)楦鞣N紛爭(zhēng)來(lái)到法院打官司。他們當(dāng)中，有些人拿到了判決書，還有些人卻被法院裁定不予受理或駁回起訴。
以筆者所在法院審理的案件為例：老方是北京郊區(qū)的一個(gè)農(nóng)民。1998年二輪延包的時(shí)候，他所在村的村委會(huì)和他簽訂了一份土地承包合同，當(dāng)時(shí)合同只約定了承包地的畝數(shù)，并沒(méi)有明確具體的四至（指某塊土地四個(gè)方位與相鄰?fù)恋氐慕唤咏缇�。———編者注）范圍。后來(lái)因?yàn)橛X得種地不掙錢，他有幾年沒(méi)有繼續(xù)耕種這塊承包地。在此期間，有部分土地就被同村的老李耕種了。又是幾年過(guò)去，村委會(huì)重新為老方分配了承包地，除了確定畝數(shù)外，還根據(jù)周圍地塊農(nóng)民的回憶一并確定了四至范圍。但這次分地的時(shí)候，要分給他的土地已經(jīng)被老李耕種了好幾年。老方要種地，老李不干了：“我在這塊地上種了好幾年作物了，這是我的地，跟你沒(méi)關(guān)系。”死活不同意將土地交還給老方。沒(méi)有地種的老方?jīng)]辦法，只好起訴至法院，請(qǐng)求判令老李返還自己承包地。案件到了法院后，村委會(huì)也無(wú)法指認(rèn)、確定重新分配給老方的承包地四至范圍。法院經(jīng)審理認(rèn)為這起案件屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員因?yàn)闆](méi)有實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而提起的民事訴訟，不屬于法院受理民事案件的范圍，故裁定駁回了老方的起訴。
像這樣類似的案例還不少。例如，被征地農(nóng)民劉大姐，認(rèn)為自己獲得的補(bǔ)償費(fèi)太低，于是將村委會(huì)告上了法院，請(qǐng)求判令村委會(huì)按市場(chǎng)價(jià)支付被征耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)。法院經(jīng)審理認(rèn)為土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)失地的補(bǔ)償，而土地是村民集體所有的財(cái)產(chǎn)，因此這項(xiàng)費(fèi)用也相應(yīng)地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，分不分以及如何分屬于村民自治的范圍，故裁定駁回了她的起訴。
對(duì)于法院作出的不予受理或駁回起訴裁定，一些村民難免會(huì)提出質(zhì)疑：難道法律不是保護(hù)老百姓利益的嗎？為何法院會(huì)將農(nóng)民“拒之門外”？其實(shí)，上面這兩個(gè)案例雖然訴求不同，但都有一個(gè)共同點(diǎn)———訴爭(zhēng)事項(xiàng)屬于“村民自治”的范疇，法院對(duì)此還真的沒(méi)有裁判權(quán)限。
什么是“村民自治”？“村民自治”是我國(guó)實(shí)行的、由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法通過(guò)村民會(huì)議或經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議依據(jù)民主議定程序討論決定涉及本村重大利益的事項(xiàng)，管理處分自己的財(cái)產(chǎn)資源，實(shí)行自我管理，基于村民自治形成的村集體意思表示，對(duì)于全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員均有約束力。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決……集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定，“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；（二）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；（四）土地承包經(jīng)營(yíng)方案；（五）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；（九）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定前款規(guī)定的事項(xiàng)。法律對(duì)討論決定村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”
以上這些法律法規(guī)及司法解釋都體現(xiàn)了對(duì)村民自治制度的遵循，將特定事項(xiàng)限定在了村民自治的范疇內(nèi)，由村民通過(guò)民主議事程序自行處理，司法對(duì)此保持了一定的克制，體現(xiàn)了司法對(duì)于村民自治和村民集體意志的尊重。主要包括涉及處分村民集體所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、涉及村務(wù)公開、涉及集體經(jīng)濟(jì)組織行使管理職權(quán)、涉及確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格等。也就是說(shuō)，涉及這些領(lǐng)域的事項(xiàng)是不在法院受理案件范圍內(nèi)的。
如果農(nóng)村的老百姓遇到糾紛起訴至法院，根據(jù)立案登記制的相關(guān)規(guī)定，法院必須接收起訴材料并予以登記，但法院經(jīng)形式審查發(fā)現(xiàn)所訴爭(zhēng)議屬于“村民自治”范疇內(nèi)的事項(xiàng)，則應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；如果在立案階段無(wú)法通過(guò)形式審查查明是否屬于法院主管，則應(yīng)及時(shí)受理，由審判庭審查并明確的確不屬于法院主管后裁定駁回起訴。
對(duì)于“村民自治”事項(xiàng)不服，該怎么辦？
當(dāng)然，也有村民會(huì)問(wèn)了：如果對(duì)于“村民自治”的事項(xiàng)我不服該怎么辦呢？難道法院就完全不管我了嗎？其實(shí)，這種情形是可能存在的。當(dāng)村民個(gè)人的意志或者利益與集體經(jīng)濟(jì)組織的集體意志或整體利益存在沖突時(shí)應(yīng)如何解決，需要具體問(wèn)題具體分析。
例如，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得和行使的問(wèn)題，如果是因?yàn)楹炗喌某邪?jīng)營(yíng)合同在履行中發(fā)生了爭(zhēng)議，如村里要提前收回土地、村民延遲繳納承包費(fèi)等，這時(shí)合同的雙方當(dāng)事人可以就涉及合同權(quán)利義務(wù)的爭(zhēng)議訴至法院；但如果是因?yàn)檗r(nóng)民是否享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、權(quán)利的范圍是什么產(chǎn)生的跟承包合同并無(wú)直接關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議，則應(yīng)到相關(guān)行政部門尋求解決。如果相關(guān)行政部門在接到農(nóng)民提交的解決承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議的申請(qǐng)后在法定期限內(nèi)未解決，也未給予任何答復(fù)，這時(shí)，農(nóng)民可以提起行政不作為之訴；而如果行政部門對(duì)爭(zhēng)議作出了處理決定，但農(nóng)民對(duì)這個(gè)決定不滿意，此時(shí)也可以提起行政訴訟，就這兩類行政案件而言，法院是可以受理的。
再如農(nóng)村的征地補(bǔ)償問(wèn)題，承包土地屬于村民集體所有，基于承包地所獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)也屬于村民集體所有。因此，征地補(bǔ)償費(fèi)如何分配、使用，屬于村民自治的范疇，應(yīng)通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議民主討論決定，并不以個(gè)別農(nóng)戶或村民的意志為轉(zhuǎn)移。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出征地補(bǔ)償費(fèi)的分配、使用方案之前，村民不能起訴要求給付土地補(bǔ)償費(fèi)；分配方案制定出來(lái)之后，村民個(gè)人即使對(duì)這個(gè)方案有異議，也應(yīng)接受村民集體意志的結(jié)果，而不能對(duì)分配方案提起訴訟，但在方案確定了費(fèi)用分給誰(shuí)、分多少，并且村委會(huì)已經(jīng)實(shí)際領(lǐng)取了全部征地費(fèi)用，此時(shí)被征地的農(nóng)戶可以起訴村委會(huì)按照議定的分配方案索要自己應(yīng)得的份額。此外，因?yàn)槌邪囟l(fā)生的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是屬于農(nóng)民個(gè)人的，如果這兩筆錢已經(jīng)被發(fā)包方如村委會(huì)領(lǐng)取了，農(nóng)民個(gè)人是可以起訴對(duì)方要求給付這兩筆費(fèi)用的。
因此，既然了解了村民自治制度的運(yùn)行方式，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民就應(yīng)當(dāng)積極參與集體決策和自我管理，通過(guò)選擇最能代表自己利益和意志的村民代表以及村委會(huì)組成人員管理集體事務(wù)、處分集體財(cái)產(chǎn)，從根源上確保集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)民主議定程序作出的決定符合最大多數(shù)村民的利益。
最后想說(shuō)明的是，法律之所以規(guī)定了法院行使審判權(quán)處理糾紛的界限即法院的主管范圍，是因?yàn)樗痉殭?quán)并非萬(wàn)能，對(duì)于某些領(lǐng)域的糾紛，如村民自治、行政管理、刑事偵查等，不宜納入訴訟渠道解決，也難以通過(guò)訴訟獲得根本性解決。因此，在立案登記制背景下，被法院予以實(shí)體審理和裁判的糾紛都應(yīng)具備一個(gè)前提———這個(gè)糾紛屬于“依法應(yīng)該受理的案件”。其他的訴爭(zhēng)糾紛仍應(yīng)由相關(guān)部門通過(guò)其他途徑予以解決。而這樣的分工模式，其最重要的意義在于讓不同部門各司其職、各盡其責(zé)，充分履行各自的職權(quán)，為公眾提供有針對(duì)性的專業(yè)服務(wù)、更妥善地解決現(xiàn)實(shí)生活中的各類糾紛。(作者：孫靜波 系北京市房山區(qū)人民法院法官）
“村民自治”事項(xiàng)，法院真的沒(méi)有裁判權(quán)限
事實(shí)上，每年都有很多農(nóng)村的老百姓因?yàn)楦鞣N紛爭(zhēng)來(lái)到法院打官司。他們當(dāng)中，有些人拿到了判決書，還有些人卻被法院裁定不予受理或駁回起訴。
以筆者所在法院審理的案件為例：老方是北京郊區(qū)的一個(gè)農(nóng)民。1998年二輪延包的時(shí)候，他所在村的村委會(huì)和他簽訂了一份土地承包合同，當(dāng)時(shí)合同只約定了承包地的畝數(shù)，并沒(méi)有明確具體的四至（指某塊土地四個(gè)方位與相鄰?fù)恋氐慕唤咏缇�。———編者注）范圍。后來(lái)因?yàn)橛X得種地不掙錢，他有幾年沒(méi)有繼續(xù)耕種這塊承包地。在此期間，有部分土地就被同村的老李耕種了。又是幾年過(guò)去，村委會(huì)重新為老方分配了承包地，除了確定畝數(shù)外，還根據(jù)周圍地塊農(nóng)民的回憶一并確定了四至范圍。但這次分地的時(shí)候，要分給他的土地已經(jīng)被老李耕種了好幾年。老方要種地，老李不干了：“我在這塊地上種了好幾年作物了，這是我的地，跟你沒(méi)關(guān)系。”死活不同意將土地交還給老方。沒(méi)有地種的老方?jīng)]辦法，只好起訴至法院，請(qǐng)求判令老李返還自己承包地。案件到了法院后，村委會(huì)也無(wú)法指認(rèn)、確定重新分配給老方的承包地四至范圍。法院經(jīng)審理認(rèn)為這起案件屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員因?yàn)闆](méi)有實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而提起的民事訴訟，不屬于法院受理民事案件的范圍，故裁定駁回了老方的起訴。
像這樣類似的案例還不少。例如，被征地農(nóng)民劉大姐，認(rèn)為自己獲得的補(bǔ)償費(fèi)太低，于是將村委會(huì)告上了法院，請(qǐng)求判令村委會(huì)按市場(chǎng)價(jià)支付被征耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)。法院經(jīng)審理認(rèn)為土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)失地的補(bǔ)償，而土地是村民集體所有的財(cái)產(chǎn)，因此這項(xiàng)費(fèi)用也相應(yīng)地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，分不分以及如何分屬于村民自治的范圍，故裁定駁回了她的起訴。
對(duì)于法院作出的不予受理或駁回起訴裁定，一些村民難免會(huì)提出質(zhì)疑：難道法律不是保護(hù)老百姓利益的嗎？為何法院會(huì)將農(nóng)民“拒之門外”？其實(shí)，上面這兩個(gè)案例雖然訴求不同，但都有一個(gè)共同點(diǎn)———訴爭(zhēng)事項(xiàng)屬于“村民自治”的范疇，法院對(duì)此還真的沒(méi)有裁判權(quán)限。
什么是“村民自治”？“村民自治”是我國(guó)實(shí)行的、由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法通過(guò)村民會(huì)議或經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議依據(jù)民主議定程序討論決定涉及本村重大利益的事項(xiàng)，管理處分自己的財(cái)產(chǎn)資源，實(shí)行自我管理，基于村民自治形成的村集體意思表示，對(duì)于全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員均有約束力。《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決……集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定，“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；（二）從村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；（三）本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；（四）土地承包經(jīng)營(yíng)方案；（五）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財(cái)產(chǎn)；（九）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)。村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定前款規(guī)定的事項(xiàng)。法律對(duì)討論決定村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)和成員權(quán)益的事項(xiàng)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”
以上這些法律法規(guī)及司法解釋都體現(xiàn)了對(duì)村民自治制度的遵循，將特定事項(xiàng)限定在了村民自治的范疇內(nèi)，由村民通過(guò)民主議事程序自行處理，司法對(duì)此保持了一定的克制，體現(xiàn)了司法對(duì)于村民自治和村民集體意志的尊重。主要包括涉及處分村民集體所有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、涉及村務(wù)公開、涉及集體經(jīng)濟(jì)組織行使管理職權(quán)、涉及確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格等。也就是說(shuō)，涉及這些領(lǐng)域的事項(xiàng)是不在法院受理案件范圍內(nèi)的。
如果農(nóng)村的老百姓遇到糾紛起訴至法院，根據(jù)立案登記制的相關(guān)規(guī)定，法院必須接收起訴材料并予以登記，但法院經(jīng)形式審查發(fā)現(xiàn)所訴爭(zhēng)議屬于“村民自治”范疇內(nèi)的事項(xiàng)，則應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；如果在立案階段無(wú)法通過(guò)形式審查查明是否屬于法院主管，則應(yīng)及時(shí)受理，由審判庭審查并明確的確不屬于法院主管后裁定駁回起訴。
對(duì)于“村民自治”事項(xiàng)不服，該怎么辦？
當(dāng)然，也有村民會(huì)問(wèn)了：如果對(duì)于“村民自治”的事項(xiàng)我不服該怎么辦呢？難道法院就完全不管我了嗎？其實(shí)，這種情形是可能存在的。當(dāng)村民個(gè)人的意志或者利益與集體經(jīng)濟(jì)組織的集體意志或整體利益存在沖突時(shí)應(yīng)如何解決，需要具體問(wèn)題具體分析。
例如，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得和行使的問(wèn)題，如果是因?yàn)楹炗喌某邪?jīng)營(yíng)合同在履行中發(fā)生了爭(zhēng)議，如村里要提前收回土地、村民延遲繳納承包費(fèi)等，這時(shí)合同的雙方當(dāng)事人可以就涉及合同權(quán)利義務(wù)的爭(zhēng)議訴至法院；但如果是因?yàn)檗r(nóng)民是否享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、權(quán)利的范圍是什么產(chǎn)生的跟承包合同并無(wú)直接關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)議，則應(yīng)到相關(guān)行政部門尋求解決。如果相關(guān)行政部門在接到農(nóng)民提交的解決承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議的申請(qǐng)后在法定期限內(nèi)未解決，也未給予任何答復(fù)，這時(shí)，農(nóng)民可以提起行政不作為之訴；而如果行政部門對(duì)爭(zhēng)議作出了處理決定，但農(nóng)民對(duì)這個(gè)決定不滿意，此時(shí)也可以提起行政訴訟，就這兩類行政案件而言，法院是可以受理的。
再如農(nóng)村的征地補(bǔ)償問(wèn)題，承包土地屬于村民集體所有，基于承包地所獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)也屬于村民集體所有。因此，征地補(bǔ)償費(fèi)如何分配、使用，屬于村民自治的范疇，應(yīng)通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議民主討論決定，并不以個(gè)別農(nóng)戶或村民的意志為轉(zhuǎn)移。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出征地補(bǔ)償費(fèi)的分配、使用方案之前，村民不能起訴要求給付土地補(bǔ)償費(fèi)；分配方案制定出來(lái)之后，村民個(gè)人即使對(duì)這個(gè)方案有異議，也應(yīng)接受村民集體意志的結(jié)果，而不能對(duì)分配方案提起訴訟，但在方案確定了費(fèi)用分給誰(shuí)、分多少，并且村委會(huì)已經(jīng)實(shí)際領(lǐng)取了全部征地費(fèi)用，此時(shí)被征地的農(nóng)戶可以起訴村委會(huì)按照議定的分配方案索要自己應(yīng)得的份額。此外，因?yàn)槌邪囟l(fā)生的地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是屬于農(nóng)民個(gè)人的，如果這兩筆錢已經(jīng)被發(fā)包方如村委會(huì)領(lǐng)取了，農(nóng)民個(gè)人是可以起訴對(duì)方要求給付這兩筆費(fèi)用的。
因此，既然了解了村民自治制度的運(yùn)行方式，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民就應(yīng)當(dāng)積極參與集體決策和自我管理，通過(guò)選擇最能代表自己利益和意志的村民代表以及村委會(huì)組成人員管理集體事務(wù)、處分集體財(cái)產(chǎn)，從根源上確保集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)民主議定程序作出的決定符合最大多數(shù)村民的利益。
最后想說(shuō)明的是，法律之所以規(guī)定了法院行使審判權(quán)處理糾紛的界限即法院的主管范圍，是因?yàn)樗痉殭?quán)并非萬(wàn)能，對(duì)于某些領(lǐng)域的糾紛，如村民自治、行政管理、刑事偵查等，不宜納入訴訟渠道解決，也難以通過(guò)訴訟獲得根本性解決。因此，在立案登記制背景下，被法院予以實(shí)體審理和裁判的糾紛都應(yīng)具備一個(gè)前提———這個(gè)糾紛屬于“依法應(yīng)該受理的案件”。其他的訴爭(zhēng)糾紛仍應(yīng)由相關(guān)部門通過(guò)其他途徑予以解決。而這樣的分工模式，其最重要的意義在于讓不同部門各司其職、各盡其責(zé)，充分履行各自的職權(quán)，為公眾提供有針對(duì)性的專業(yè)服務(wù)、更妥善地解決現(xiàn)實(shí)生活中的各類糾紛。(作者：孫靜波 系北京市房山區(qū)人民法院法官）
